Achter het netwerk vissen

Steeds grotere delen van de samenleving en economie worden bestuurd door netwerken van particuliere en semi-gouvernementele organisaties en internationale instanties.

Een stralende nieuwe wereldorde, of een doolhof waarin de verantwoordelijkheid zoek raakt?

Een tijdje geleden was de Amerikaanse president Bush in Europa op bezoek. Voor wie dat een beetje vanuit de ooghoeken in krant en op televisie volgde, was het een aangenaam ouderwetse gebeurtenis. Commentatoren spraken over het `klimaat' of over het `charme-offensief'. Het gebruik van woorden als vrijheid (freedom) of vrijheid (liberty) werd geturfd en daaraan werden soms niet mis te verstane duidingen gegeven. Het was daarmee ook overzichtelijk. Het leek nergens over te gaan, maar de hele enscenering suggereerde allerlei verstrekkendheden in de coulissen: politiek als theater met beeldspraak doorgaans ontleend aan de meteorologie: koude, dooi, lente, zon, warmte.

Een laagje dieper lagen en liggen de serieuzere klimaatsverschillen tussen de Verenigde Staten en het Europese vasteland. Die gaan over de ideologische gedrevenheid van Bush' Amerika om in het meest gesluierde deel van de wereld omwentelingen te forceren versus de Europese behoefte om geen brokken te maken en de wereld in zijn slechtheid wat meer te aanvaarden zoals die erbij ligt. En over de gretigheid in Amerika en de angstvalligheid hier om sociale orde te verstoren ten behoeve van economische dynamiek. En over de kansen die zich voor Europese landen voordoen door af en toe eens onder Amerikaanse duiven te schieten zie Europese bezwaren tegen een door de Amerikanen gewenste wapenboycot tegen China. Dit laatste is een kwestie van belang en berekening, kort door de bocht geformuleerd, Airbus versus Boeing.

Maar nog een laag dieper liggen dingen die eigenlijk te saai zijn voor woorden. Het onttrekt zich geheel en al aan het theater van de grote politiek en de daarbij passende recensies. Het is een werkelijkheid die zich afspeelt bij banken, op advocatenkantoren, bij niet-gouvernementele organisaties, aan arbitragehoven, bij honderden intergouvernementele en semi-gouvernementele instellingen een werkelijkheid die meestal verborgen gaat achter obscure afkortingen. Een enkele keer brengt zo'n afkorting het tot een kort berichtje ergens in het tweede of derde katern van de Wall Street Journal.

Op het gevaar af dat de lezer afhaakt: neem het MRA, het mutual-recognition agreement. Land A accepteert dat producten en diensten uit land B in orde zijn als alle controlerende instanties van land B die producten en diensten hebben goedgekeurd. Zo werkt het in de hele Europese Unie, en dat moet ook want anders stokt alle handelsverkeer. Maar zo werkt het ook voor veel producten en diensten tussen de Verenigde Staten en Europa, en in diverse categorieën zelfs bijna wereldwijd.

Afhankelijkheden

Zoiets schept een eindeloze reeks afhankelijkheden. Wie voor de lol op een verloren doordeweekse dag eens langs een paar Brusselse hotels loopt en op de vergaderbordjes let, ontdekt een wereld van professionele passie om paragraaf x of y uit een anti-trust-ruling van rechter a of b al dan niet tot onderwerp van een richtlijn te maken. Amerikanen in verplooide pakken, Europeanen met eigentijds grote stroppen in hun dassen druk, druk, druk.

Alleen al in antitrustzaken heeft zich een internationale gemeenschap van geleerden, advocaten en mededingingsautoriteiten met eigen publicaties en eigen mores ontwikkeld die op zichzelf alweer een belangengroepering is geworden, met macht, prestige, rechtsbevoegdheden en financiële middelen om weer andere groeperingen voor de voeten te lopen. Ze kennen elkaar, hanteren een eigen jargon, vliegen de wereld rond en mailen. En ze scheppen nieuwe afhankelijkheden tussen staten.

Een praktisch voorbeeld uit de wereld van de mededinging: in Amerika kijkt men tegenwoordig in kringen van wetgever, rechtspraak en bedrijfskundigen anders aan tegen fusies van bedrijven. Ze volgen daar meer de leer van de Chicago universiteit, oftewel, voor liefhebbers: de efficiency defense. Bedrijfsdynamiek telt hierin wat zwaarder dan consumentenrisico. Fusies die daar mogen, kunnen in Europa nog niet. Regeringen hier denken misschien nog dat ze zoiets onder controle hebben en hebben vermoedelijk amper weet van de krachten die op bedrijfskundig, ambtelijk en juridisch niveau op hen inwerken. Dus gaat ook Europa de komende tijd ongetwijfeld schuiven, want de druk tot harmonisatie en dus ook tot gelijke behandeling is groot, en plaatselijke wetgeving legt dan meestal geleidelijk aan het loodje tegen lobbyende juristen, dreigende bedrijven en aarzelende rechters.

Het is maar een voorbeeld uit duizenden, maar in potentie met verstrekkende gevolgen. Het gaat hier om de praktische lessen van de globalisering en die zorgen voor een type werkelijkheid die zich op een ministerie van Buitenlandse Zaken of in een vaste Kamercommissie aan het Haagse Binnenhof simpelweg niet voordoet, zich ook amper kán voordoen.

Hierover schrijft Anne-Marie Slaughter, decaan van de Princeton University en vooraanstaand juriste, in een studie die in kringen van bestuurders en in de wereld van het recht in Amerika inmiddels voor veel ophef heeft gezorgd. Want ze besteedt in haar relatief dorre betoog geen letter aan allerlei opvattingen over Amerikaanse buitenlandse politiek, of aan de emotionele disputen over de rol van de Verenigde Naties daarin. Maar ze beschrijft betrekkelijk dwingend wat zich allemaal afspeelt achter die eindeloze afkortingen van al die netwerken in de wereld die zorgen dat de bijsluiter van een medicijn in elk westers land een beetje spoort en dat de pin-automaten het doen.

Er is sprake van een globaliseringsparadox: er is wel bestuur op wereldschaal, maar geen politieke macht. Twee woorden vallen in dit boek voortdurend: governance ('bestuur') en netwerk. Het zijn woorden die schrijver dezes telkens weer dwingen een hindernis te nemen. Governance klinkt aardig, maar het is toch ook een beetje opsmuk voor het feit dat macht en daarmee verantwoordelijkheid zoek zijn. Anders heette het wel government ('regering'). Postmoderne politicologen vinden government juist hopeloos achterhaald en zien een prachtige toekomst weggelegd voor een web van semi-zelfregulerende instanties.

Bij netwerken denk ik altijd aan recepties waar mensen terwijl ze met je in gesprek lijken, al over je schouder kijken naar interessantere types. Dat is onaardig maar in de geest van het netwerk natuurlijk een vereiste, want bij netwerken is de mens middel, het netwerk doel.

En toch. Anne-Marie Slaughter heeft een belangwekkend fenomeen te pakken. Haar nieuwe wereldorde is er niet een van een krachtige Verenigde Naties, en ook niet van een krachtige supermogendheid, maar van een veelvorming web van grensoverschrijdende netwerken. De staat verdwijnt niet, maar bevindt zich in een proces van wat zij noemt disaggregation, een soort `ontkoppeling'.

Haar grote voorbeeld is de Europese Unie. Dat brengt dit web van informatieve, regelgevende, harmoniserende en dwingende netwerken in de praktijk en het is een embryonale vorm van wat een nieuwe wereldorde zou kunnen worden. Misschien gaat het inderdaad op mondiaal niveau ook die kant uit. En om misverstanden te voorkomen: voor Slaughter is dat ook de gewenste wereldorde.

Voor de liefhebber van democratie is zo'n wereldorde een rommeltje. Want volksvertegenwoordigers hebben het nakijken, klassieke internationale organisaties eigenlijk ook. Regeringen lopen het risico voortdurend verantwoording te moeten afleggen over dingen waar ze evenmin zicht op hebben. EU-Europeanen kennen dit verschijnsel maar al te goed.

Slaughter ziet dat ook wel en zij zoekt een uitweg in een intensivering van allerlei netwerken van parlementariërs met hun achterban, en met hun collega's in andere landen. Hoe meer fora voor uitwisseling van kennis en ideeën, hoe beter. Een volledige disaggregated world order vereist de integratie van bestaande netwerken, schrijft ze, `dus in wezen de schepping van netwerken van netwerken'. Het vereist een aanvulling met `meer verticale regeringsnetwerken en het vereist dat vele bestaande internationale organisaties opnieuw worden uitgevonden'. Horizontale en verticale netwerken vormen de basisstructuur van een nieuwe wereldorde, dat is haar stelling en haar overtuiging. Hoe meer commissies, hoe meer seminars, des te beter voor een nieuwe wereldorde.

Publieke rituelen

Het duizelt een beetje, maar Slaughter heeft een punt wanneer ze voor allerlei juridische en economische sectoren vaststelt hoezeer dit type wereldorde al werkelijkheid aan het worden is. Klassieke politiek is veel meer schijn, veel meer buitenkant, geworden dan de publieke rituelen van staatshoofden en regeringsleiders suggereren.

Hoe constructief is zo'n nieuwe wereldorde eigenlijk?

De Amerikaanse regering is zeker geen fan van het concept van Slaughter. Deze regering ziet en presenteert zich bij voorkeur als verantwoordelijke regisseur in de wereld, niet als schakel in een eindeloze reeks westers-mondiale netwerken. Nu diskwalificeert zoiets de auteur natuurlijk niet. Maar in zekere zin maakt Anne-Marie Slaughter het zich, ondanks het indrukwekkende speurwerk, ook iets te gemakkelijk. Zij stapt nogal vlot over kwesties heen als regie en democratie. Als de regie zoek is, hoe kan iemand dan ergens verantwoording afleggen? Hoe komt de kiezer nog in beeld? Wordt die straks alleen beziggehouden met de schijnwerkelijkheid van opiniepeilingen, referenda en beauty-contests voor presidenten en burgemeesters? Het is wel erg gemakkelijk om zulke vragen te beantwoorden met een modieuze vlucht naar voren vol websites en aanklik-mogelijkheden. Een mens kan moeilijk bezwaar maken tegen websites zonder als hopeloos ouderwets te worden neergezet maar toch, websites alleen zorgen niet voor een democratischer samenleving.

Een ander punt is Amerika zelf. De Amerikaanse overmacht, de economische dominantie en uitstraling maken al jaren dat het Amerikaanse zeden en gewoonten zijn die hun weg elders in de wereld vinden en niet omgekeerd. Het jagen op aandeelhouderswaarde, de governance van bedrijven, de accountancy-hervormingen, financiële waardering van activiteiten, drijvende krachten daarachter het is allemaal grosso modo naar Amerikaanse snit en niet zomaar een technisch-neutraal, waardenvrij bouwwerk van rondreizende professionals. Al deze netwerken en hun afhankelijkheden importeren dus sluipenderwijze een bepaald type maatschappij, waarover geen discussie valt te voeren omdat het zich aan elke regisserende besluitvorming onttrekt. Het is daarmee en klassiek geval van de normative Kraft des Faktischen.

Onthechte elite

In het begin van de jaren negentig schreef Robert Reich, befaamd socioloog en later nog minister in Clintons kabinet, het prachtige The Work of Nations. Hij waarschuwde voor een toekomst waarin een elite van professionals, onthecht van de natie, over de wereld rondreist om zaken te doen, kennis uit te wisselen en te studeren. Waar ze wonen zouden ze hun eigen gated communities verder ontwikkelen, met eigen scholen, eigen sociale infrastructuur en het liefst niet te veel belastingen voor de staat. De sociale lijm van een samenleving zou door zo'n ontwikkeling kunnen opdrogen en de tweedeling kunnen vergroten. De staat mocht voor de onderkant zorgen, de netwerken zouden wel voor zichzelf zorgen. Dit was het spookbeeld van Robert Reich, inmiddels al lang weer terug naar Harvard. Hij komt in Slaughters boek niet voor. Dat is een vrij serieuze omissie, want sociale verpulvering van samenlevingen los je niet op met gratis adsl of zoiets.

En ten slotte blijft er ook nog altijd ouderwetse buitenlandse politiek, die van oorlog en vrede. De tragiek van de Europese Unie is dat het aan ouderwetse buitenlandse politiek nou juist zo schrijnend ontbreekt. Mensen mogen straks een oordeel vellen over een Europese grondwet, maar die grondwet kun je met hetzelfde gemak duiden als einde of begin van een Europees staatsconcept.

Een netwerk is het zeker, maar het geeft geen antwoord op vragen als de verhouding met de buitenwereld, met Amerika, met China, met de olierijke gebieden ten zuiden en ten oosten van het Europese continent. De Europese Unie is tegelijkertijd een feit en een ongrijpbaarheid.

Slaughter beschrijft op een fascinerende manier een nieuwe werkelijkheid, de westerse wereld als een soort uitdijende Europese Unie. Eindelijk weer eens een gidsfunctie voor Europa, zou je kunnen zeggen. Maar tegelijk wringt het ook, want de macht is er zoek en dus ook de democratie.

Anne-Marie Slaughter: A New World Order. Princeton, 368 blz. €32,40