Het internationale klimaatbeleid is een fiasco - de zeespiegel stijgt onherroepelijk

Het Kyoto-verdrag, waarbij industrielanden zich verplich- ten tot minder CO2-uitstoot is zo uitgehold dat het niets betekent. De mondiale opwarming zal niet stoppen, de zeespiegel zal stijgen, klimaatzones zullen veranderen en de armste landen zullen de eerste slachtoffers worden.

Twee weken geleden is het Kyoto-protocol van kracht geworden en hier en daar is feestgevierd. Milieuorganisatie Greenpeace toonde zich op zijn site diep onder de indruk, het Wereld Natuur Fonds deed zuiniger. Zeker is dat duizenden, misschien wel tienduizenden ambtenaren elkaar op 16 februari goedgemutst hebben toegeknikt. Zij kunnen aan de slag, zij gaan tot in vele cijfers achter de komma bijhouden hoeveel broeikasgassen de Kyoto-partners voortaan minder uitstoten. De wereld kan weer gerust ademhalen, een groot gevaar is afgewend.

De werkelijkheid is anders. Het Kyoto-protocol is nog geen druppel op de gloeiende plaat en er is geen enkele hoop dat het meer zal worden. In essentie vertegenwoordigt het protocol gesanctioneerde verlakkerij onder een bureaucratisch beheer dat zijn weerga niet kent. Wie meedoet – maar dat zijn er niet veel – doet mee omdat hij er beter van wordt of omdat het hem nauwelijks moeite kost. Waar het milieu er al een beetje van opknapt, was dat langs andere weg en in ander verband waarschijnlijk beter opgeknapt. Met het Kyoto-protocol zal het gaan zoals met zoveel mooie VN-verdragen: de uitvoering wordt een ballade van verbroken beloften.

Zó is het en niet anders. Maar wie het zó zegt, doet er goed aan te laten weten dat hij toch het volste vertrouwen heeft in het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) en zijn conclusie dat de menselijke invloed op atmosfeer en klimaat nu vaststaat. Dat het klimaat onherroepelijk gaat veranderen. Het IPCC is een grote, internationale groep onderzoekers die op ad hoc-basis rapporteert en adviseert over klimaatverandering en broeikaseffect. De IPCC-conclusies zijn duidelijk en inmiddels praktisch onweerlegbaar: door grootschalige inzet van kolen, olie en aardgas stijgt het atmosferisch gehalte aan kooldioxide (CO2) in een ongekend tempo. De mondiale opwarming die daarvan het gevolg is, leidt tot een gestage stijging van de zeespiegel. De bekende klimaatgordels zullen zich geleidelijk gaan verplaatsen. Het zal meer, harder of vaker gaan regenen op plaatsen waar dat vroeger niet voorkwam en elders kan het juist droger worden. Zelfs is niet uitgesloten dat het noordwesten van Europa wordt getroffen door een abrupte klimaatverandering. Een afkoeling, vreemd genoeg.

Maar het Kyoto-protocol zal daaraan niets veranderen. De beheersmaatregelen die daarin zijn afgesproken, schieten tekort en de weinige landen die zich verplicht hebben de maatregelen uit te voeren, doen dat zo halfhartig dat hun kleine inspanning zelfs geen voorbeeld stelt. Het is een fier afgekondigde eenzijdige ontwapening, waarbij alleen historische en verroeste wapens worden ingeleverd.

Het klimaatbeleid dat onder VN-paraplu werd ontwikkeld is een fiasco. Niet alleen door de politieke onwil waarmee werd onderhandeld, maar ook door het bizarre instrumentarium dat onder druk daarvan werd gekozen. Princeton-onderzoeker David G. Victor heeft er al halverwege 2001 een helder boekje over geschreven en daarin staat weinig waarmee men het oneens hoeft te zijn.

Wanneer we terugkijken is het niet moeilijk aan te geven wanneer het fout ging. Dat was al bij het aanbreken van de jaren negentig. Na een door vasthoudende onderzoekers en een uitzonderlijk hete Amerikaanse zomer op gang gebracht wereldwijde verontrustig over het broeikaseffect werd in Toronto (1988) besloten broeikaseffect en klimaatverandering voortaan in VN-verband te bestuderen. Daarvoor is het IPCC opgericht. Tegelijk werd bepaald dat er een verdrag ter bestrijding van het broeikaseffect moest komen, een klimaatverdrag. Het was kort nadat een catastrofale aantasting van de ozonlaag was bezworen met het Montreal-protocol waarin – met groot succes – perk en paal was gesteld aan de uitstoot van cfk's. Ook was het nog niet zo heel lang nadat de tweede oliecrisis (1978/1979) had aangetoond hoezeer industrielanden, als het moest, konden besparen op hun energieverbruik. Het leek helemaal niet zo moeilijk om het broeikaseffect te bestrijden.

Het lag voor de hand de ophoping van CO2 in de atmosfeer op dezelfde wijze aan te pakken als die van de cfks's uit spuitbussen die het ozon verteerden. In een strak tijdschema zouden steeds strengere beperkingen worden opgelegd aan de uitstoot van CO2. Voor landen die het tempo niet konden volgen, zou er, zoals met die cfk's, een beperkte mogelijkheid komen om het voorlopig `samen te doen'

Maar in de aanloop naar de vermaarde VN-aardetop van 1992 in Rio de Janeiro, waar de aanbevelingen van de wereldcommissie van Gro Harlem Brundtland werden uitgewerkt, werd duidelijk dat de VS (onder de oude president Bush) er niet over peinsden zich emissiebeperkingen te laten opleggen. Een belangrijk deel van het Amerikaanse vrijheidsgevoel berust op de permanente beschikbaarheid van goedkope brandstof. Ook denken Amerikanen dat hun economie subiet instort als er een zware belasting komt op energieverbruik. Down under, in Australië, leven dezelfde gevoelens. Maar zó groot was het verlangen om iets aan Brundtlands `duurzaamheid' te doen, zó groot ook leek wat dat betreft het momentum, dat men daar in Rio koste wat kost een klimaatverdrag wenste te bezegelen waarmee de hele wereld kon instemmen.

Zo'n verdrag moest wel een slap verdrag worden. Goedbeschouwd staat er weinig anders in dan dat men ernaar streeft gevaarlijke ophoping van broeikasgassen te voorkomen. Dat moet dan, interessant genoeg, worden gedaan tegen zo laag mogelijke kosten, zonder dat anderzijds de Brundtlandse `duurzaamheid' in gevaar zou komen. De industrielanden nemen het voortouw, want zij dragen een soort historische schuld, juist omdat ze al zo vroeg industrialiseerden. En, niet onbelangrijk: landen mogen de problemen ook in groepsverband oplossen.

Dat laatste was er onder druk van de Amerikanen, en in weerwil van de Europeanen, in gezet. Zonder dat het er expliciet bij stond, betekende het dat een handel in emissierechten zou worden toegestaan. De Amerikanen hadden daarmee, binnenslands, goede ervaringen opgedaan bij de beteugeling van de uitstoot van zwaveldioxide. Het appelleerde enorm aan hun vrije-markt-denken. Australië had langs dezelfde weg visserijrechten verhandeld. Nederland kende het systeem van de binnenlandse handel in melk- en mestquota. Het werkt.

Het klimaatverdrag van 1992 is zó vrijblijvend geformuleerd dat men het al direct een lege huls kon noemen. Maar dat hinderde niet, want het was een framework convention, een raamverdrag dat in jaarlijkse monstervergaderingen concrete uitwerking zou krijgen. De belangrijkste vergadering werd die van Kyoto in 1997 waar een uitvoeringsprotocol werd overeengekomen. Dat protocol kon niet langer om concrete emissiebeperkingen heen, maar verzoette die pil met een ruim aanbod van `flexibele mechanismen'. Dat zijn mogelijkheden om verlaging van de CO2-uitstoot bij andere Kyoto-partners, of zelfs de vrijgestelde ontwikkelingslanden, gedeeltelijk nationaal af te boeken. Ja, zelfs kon men emissieruimte van anderen gaan opkopen. Maar er was een grens aan de inzet van de flex-mex: de emissiebeperking moest toch voornamelijk thuis plaatsvinden.

Veel van het aanvankelijk enthousiasme was in 1997 al weggeëbd, want het werd duidelijk dat beperking van de uitstoot helemaal niet zo'n pijnloze operatie was. Geen land dat dit beter doorzag dan gidsland Nederland dat zichzelf in 1990 spontaan emissiebeperkingen had opgelegd, maar er niet in slaagde de dappere tussendoelen en einddoelen te halen. Na jaren ontkenning moest in 1996 worden toegegeven dat ,,de CO2-ontwikkeling grote zorgen baarde''. Toch probeerde milieuminister De Boer de Europese partners zover te krijgen dat Europa in Kyoto maar liefst 15 procent emissiereductie zou aanbieden (in 2010 ten opzichte van 1990). Het werd uiteindelijk maar 8 procent en Nederland (dat al zoveel had gedaan!) kwam er dankzij een lastenverdeling nog genadiger van af: maar 6 procent. ,,Mooi uitonderhandeld'', heette dat, en duidelijker valt de mentaliteit niet te typeren.

De Amerikaanse regering, onder Clinton en Gore, stemde in met `Kyoto' nadat het ijkmoment 2010 was uitgesmeerd over de periode 2008-2012. Maar inclusief een emissiebeperking! Het was een schijn- en schertsvertoning, want het stond al vast dat de Amerikaanse senaat nooit zou instemmen met die beperking. Het protocol was ,,dead on arrival in Washington''. President Bush junior verklaarde het protocol in juni 2001 simpelweg ,,fatally flawed''. En dat was dan dat.

's Werelds grootste energieverspillers, de VS en Australië, weigeren mee te doen en de ontwikkelingslanden, inclusief Taiwan, Zuid-Korea, Israël, Zuid-Afrika en de schatrijke, verspillende OPEC-landen, hoeven nog niet mee te doen. De transitielanden, destijds communistisch, mogen de uitstoot van 1990 handhaven. Dus rust de last van emissiebeperking op maar een handjevol staten. Al met al is maar een paar procent van 's werelds CO2-emissie onder het protocol gebracht en nu al staat vast dat die emissie niet zal dalen. Duitsland had even een meevaller toen het de voormalige DDR kon opschonen, Engeland ging over van kolenstoken naar aardgasverbranding. Toen was het op.

Demagogie, roepen Kyoto-adepten, Kyoto was maar een eerste stap, de industrielanden zouden het goede voorbeeld geven en dan zou de rest van de welwillende wereld vanzelf volgen.

Maar `Kyoto' is geen voorbeeld, het is niet eens een verklaring van goede wil. Zo openlijk wordt gepoogd onder de doelstellingen van het protocol uit te komen dat een fatsoenlijk mens zich plaatsvervangend geneert. Zo laat gidsland Nederland graag onvermeld dat de brandstof die op zijn mainports Rotterdam en Schiphol wordt ingeladen als `internationale bunkering', niet meetelt in de nationale CO2-afrekening. Dat scheelt ongeveer een kwart. Andere landen, zoals Japan en Canada, maken schaamteloos misbruik van de mogelijkheid veronderstelde bosbijgroei als CO2-sink van hun CO2-emissie af te trekken. Maar het meest gênant is de afzwakking die het protocol in 2001 op een klimaatvergadering in Bonn onderging. Gold tot dat moment dat de emissiebeperkingen voornamelijk in eigen land moesten plaatsvinden, na Bonn was dat veranderd in: voor een belangrijk deel.

Het wordt steeds duidelijker dat veel Kyoto-staten een paar procent al een heel belangrijk deel vinden. Zij neigen ertoe bijna alle aanpassingen elders, bijvoorbeeld in Polen of Roemenië, uit te voeren. Dat is veel goedkoper en vooral veel minder pijnlijk dan thuis. Men moet er niet aan denken dat het autoverkeer beperkingen krijgt opgelegd!

Het opknappen van Poolse en Roemeense centrales is niet zonder nut. Maar de kleine, nauwelijks opgemerkte aanpassing van het protocol opent ook de weg naar ongekende emissiehandel: het opkopen van emissierechten van landen die, door wat voor meevaller ook, flink beneden hun CO2-limiet blijven. En die landen zijn er. Rusland en Oekraïne hadden in het basisjaar 1990 nog een goed rokende communistische industrie die een enorme emissieruimte overliet toen hij instortte. Die ruimte kunnen en willen landen met zware Kyoto-lasten kopen. De sluiting van de walmende communistische industrie wordt door het Westen aangegrepen om praktisch niets te doen. Terecht heeft de milieubeweging dit veroordeeld als een handel in hete lucht.

Het toestaan van een emissiehandel, waarop zo vurig is aangedrongen door de Amerikanen die inmiddels het protocol hebben verlaten, is sowieso vragen om moeilijkheden. De handel veronderstelt immers het bestaan van harde, heldere en logische emissierechten. Wie nog eens nakijkt met wat voor willekeur de emissieplafonds van de Kyoto-partners werden vastgesteld, hoe makkelijk ze op dringend verzoek weer werden aangepast, die slaat de schrik om het hart. Wat zal het verweer zijn tegen de aanstormende landen die na 2012, als het Kyoto-protocol een verlenging moet kijgen, ook verdragspartner willen worden met een fijn hoog emissieplafond? Om een profijtelijke handel in emissierechten te beginnen? Wat gebeurt er trouwens bij het omgekeerde: als een land als Rusland of Oekraïne, dat nét al zijn emissierechten voor goed geld heeft verkocht, het Kyoto-protocol verlaat en alle beperkingen verder aan zijn laars lapt? Geld terugvragen? Aan Rusland? Het is, zoals David Victor al noteerde: die andere handel in rechten en quota was een succes, omdat het binnenlandse handel was en verdragpartners zich niet ongestraft konden misdragen of terugtrekken. Een internationale handel nodigt uit tot misbruik en bedrog.

Doormodderen met dit wanstaltige, uitgeholde Kyoto-protocol dat naar hartelust wordt ondermijnd en naar believen geherinterpreteerd, is onverantwoord. Wat er voor in de plaats moet komen tekent zich niet zomaar af, dat is een fundamentele zwakte van deze kritiek. Het beste lijkt: helemaal opnieuw gaan onderhandelen, met andere basisjaren en een veel overzichtelijker opzet. Het in rekening brengen van sinks (bosbijgroei e.d.) waarvoor een leger aan ambtenaren nodig is, moet onmiddellijk worden losgelaten. Hetzelfde geldt voor de `meergassenbenadering', waarbij verminderde uitstoot van een aantal andere broeikasgasen, die niet aan brandstofverbruik zijn gekoppeld, kan worden uitgeruild tegen die van CO2. Het leidt af van de essentie: beperking van het energieverbruik. Daarom ook moet internationale bunkering wél worden meegeteld.

Ten slotte moet de opvatting dat het Westen een historische schuld heeft overboord. Vóór 1980 geloofde immers bijna niemand in het bestaan van een broeikaseffect. Hoeveel schuldiger is het Westen dan China met zijn grootschalige koleninzet?

Komt er geen vervanger van het Kyoto-protocol, dan kan altijd nog uit andere overwegingen worden aangedrongen op energiebesparing en efficiënt brandstofverbruik. Maar zoals de kaarten nu liggen, kan het moment niet ver zijn waarop moet worden besloten alle inspanning op `adaptatie' te richten. Dan gaat het er voortaan om klimaatverandering en zeespiegelrijzing zo goed mogelijk op te vangen. Nederland kan dat. De Malediven niet.

Redacteur van NRC Handelsblad

David G. Victor: `The Collapse of the Kyoto Protocol – and the Struggle to Slow Global Warming' (Princeton University Press, 2001)