Ik wil dat ambtenaren mij vertellen wat aan mijn beleid niet deugt

Wat moet een ambtenaar doen als een politicus hem of haar vraagt iets te doen wat echt niet kan? De Amsterdamse burgemeester Cohen liet prof. M Bovens van de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap dit probleem onderzoeken. Uit het eind vorig jaar verschenen rapport blijkt dat ambtenaren maar al te vaak gevraagd wordt dingen uit te voeren die niet waar te maken zijn. Wat te doen als zo'n politieke opdracht niet strookt met de professionele opvatting van de betrokken ambtenaar? Job Cohen komt, naar aanleiding van het rapport, tot een simpele conclusie: de ambtenaar moet de bestuurder waarschuwen en vertellen wat aan zijn beleid schort.

De politicus is het grootste integriteitsrisico voor de ambtenarij. Of, nog beter: de politicus is het grootste integriteitsrisico voor de ambtenaar geworden. Democratisering is een langdurig, eeuwen durend proces dat zich in de verschillende Europese naties langs verschillende wegen voltrekt. Het laat zich omschrijven als het temmen van de staatsmacht door het volk en de onderschikking van die macht aan de gerechtigheid. We hebben aan de Duitse socioloog Max Weber het inzicht te danken dat helemaal aan het einde van de eerste fase van dat proces een onverwachte tegenstander opduikt. Weber schetst in zijn analyses van de 19de eeuw het beeld van een conservatieve ambtenarij die weigert het gezag van de gekozen politicus te erkennen – uit loyaliteit aan het ancien regime en diens wetten, misschien uit heimwee naar een opperste autoriteit, in ieder geval ook met het oog op de eigen machtspositie. Volgens Weber beschikt de ambtenaar over eigen, bureaucratische machtsmiddelen die hij tegen de politicus in kan zetten.

Maar gebeurt dit ook? Het goede nieuws is dat het gevaar van een ambtenarij die haar bureaucratische machtsmiddelen tegen de gekozen bestuurders en daarmee tegen de democratie inzet inmiddels – bijna een eeuw na Webers waarschuwing – behoorlijk onder controle blijkt. Uit het onderzoek van professor Bovens blijkt dat de Nederlandse ambtenaar het primaat van de politiek volkomen heeft verinnerlijkt: ,,Ik doe wat de politicus me zegt.''

Of dat echt, altijd en helemaal zo is? Wie zal het weten? Want ook ik ken de verhalen van de ambtenaren die zich met hart en ziel jarenlang hebben ingezet om het beleid van vorige bestuurders tot een succes te maken. En waarvan de vruchten nu worden geplukt. Maar de nieuwe bestuurder wil nu net wat anders. Wat te doen? Tegensputteren? Uitleggen waarom het huidige beleid nu juist zo succesvol was? Of: de knop omzetten? Of wachten totdat de volgende bestuurder aantreedt volgens het adagium: nieuwe ronde, nieuwe kansen? Maar zeker en zonder twijfel, het uitgangspunt is: ik doe wat mijn bestuurder mij vraagt.

En dus vormt de politieke bestuurder de grootste bedreiging voor de integriteit van de ambtenaar. Dat kan niet anders. Dat hoort zo te zijn. Als de ambtenaar het primaat van de politiek heeft verinnerlijkt, hangt vervolgens immers alles van die bestuurder af. Vraagt de bestuurder de ambtenaren iets te doen wat niet mag of niet kan, dan doen zich ogenblikkelijk morele dilemma's voor. Voert de ambtenaar uit wat niet mag of niet kan, dan maakt de ambtenaar zich schuldig, doet hij het moreel, soms ook bestuurs- of zelfs strafrechtelijk verkeerd.

Met andere woorden, het gelukkige feit dat de Nederlandse ambtenaar het primaat van de politiek heeft verinnerlijkt, stelt strenge eisen aan het politieke bestuur. Wij moeten het primaat onder deze hoog ontwikkelde democratische omstandigheden met de uiterste zorgvuldigheid hanteren.

Wanneer kan het fout gaan? Bestuurders willen afwijken van bestaand beleid. Dat mogen ze natuurlijk, sterker nog, daar gáát het vaak om als na de verkiezingen nieuwe coalities en programma's gevormd worden. Bestuurders zitten er om nieuw beleid te maken en, tegenwoordig nog belangrijker, dat beleid ook daadwerkelijk te realiseren. En snel ook.

En dan wordt het interessant. Hoe doe je dat? Door roeien en ruiten? Door ambtenaren te vragen om dat effe snel te regelen, en als het moet, een oogje dicht te knijpen of wat extra's in te zetten? Je niets aantrekken van bestaande regels? Door anderen voor het blok te zetten? Door anderen te passeren? Of met de nodige zorgvuldigheid, die zo vaak traagheid impliceert?

En, wat als ambtenaar te doen, als je gevraagd wordt om iets te doen wat echt niet kan?

Politieke bestuurders zadelen ambtenaren dan op met beleidsambities die niet waar te maken zijn. Het onderzoek van het instituut van Professor Bovens laat (ook) zien dat het primaat van de politiek door ons, door politieke bestuurders, niet altijd zorgvuldig genoeg gehanteerd wordt. Het komt voor dat wij ambtenaren dwingen of verleiden tot het uitvoeren van dingen die niet kunnen, of van dingen die niet binnen een bepaald tijdsbestek kunnen of van dingen die niet op die manier kunnen. Dat is het slechte nieuws dat in het onderzoek schuilgaat.

Het zorgvuldig hanteren van het primaat van de politiek is niet eenvoudig. Het vraagt veel. Allereerst de erkenning dat het een verantwoordelijkheid van de politieke bestuurder is – náást stemmenwinst bijvoorbeeld, of het voortbestaan van een coalitie, of het realiseren van wensen van de achterban. Vervolgens iedere keer opnieuw onderzoek naar de dilemma's en de morele gevaren die eromheen spelen. Politieke bestuurders moeten willen weten welke fouten denkbaar zijn en welke fouten in dit verband gemaakt kunnen worden. Ten slotte vraagt een zorgvuldig hanteren van het primaat van de politiek ook om een vergroting van onze morele en praktische deskundigheid. Laten we er niet moeilijk over doen: net als topambtenaren hebben politieke bestuurders training en advies nodig om de complexe vraagstukken waar ze voor staan beter aan te kunnen. We moeten met elkaar nadenken over manieren om het politieke bestuur te professionaliseren.

De grootste stap vooruit kan gezet worden binnen de politiek-ambtelijke verhoudingen zelf. Daar ligt volgens mij de belangrijkste les die wij uit dit onderzoek moeten trekken. Ambtenaren kunnen politieke bestuurders hier voor fouten behoeden. We moeten ambtenaren daarom vragen de politiek bestuurder te waarschuwen, een spiegel voor te houden.

Je kunt dat ook anders zeggen. Politieke bestuurders moeten leren de weerstand van het ambtelijk apparaat beter te duiden. Het kan een signaal zijn dat er iets mis is met het beleid, niet dat er iets mis is met de ambtenaren. De weerstand van de ambtenarij kan onderdeel zijn van het geweten van de politiek.

Van Paul Cliteur is de uitspraak afkomstig dat ambtenaren moeten uitvoeren en hun mond moeten houden. Ik ben het niet met hem eens. Zeker, ambtenaren zijn gehouden beleid uit te voeren, maar dat niet alleen, ze moeten er ook hun verbeelding bij gebruiken en er over nadenken. En ze moeten in geen geval hun mond houden. Het is van het grootste belang juist voor mij als politiek bestuurder dat zij, rechtstreeks tegen mij en mijn collega-bestuurders, uitspreken wat er volgens hen aan mijn besluit of mijn beleid niet deugt. De zorgvuldige bestuurder vraagt niet om volgzame bureaucraten, hij heeft kritische ambtenaren nodig.

De Nederlandse traditie van politiek bestuur is er een om trots op te zijn. Vanaf het begin is dat bestuur innig verbonden met democratisering en modernisering. Vanaf het begin kenmerkt dat bestuur zich door een vertrouwen in de burger en in de toekomst van deze samenleving. Het is aan ons deze veeleisende traditie waardig voort te zetten, zeker in deze tijd, die niet gekenmerkt wordt door een groot vertrouwen in het openbaar bestuur. Dat vraagt van ons de grootste zorgvuldigheid in het omgaan met het primaat van de politiek.

Burgemeester van Amsterdam

    • Job Cohen