Mooie beloftes maken nog geen schuld

Uit onderzoek naar eerdere rampen blijkt dat er een groot verschil is tussen het geld dat regeringen toezeggen en dat ze daadwerkelijk geven. Ook zijn veel giften niet onvoorwaardelijk.

Precies één jaar voordat een tsunami tegen de kusten van Zuidoost-Azië sloeg, verwoestte een aardbeving de Iraanse stad Bam. Meer dan 26.000 mensen vonden de dood, vele duizenden anderen raakten dakloos. Landen uit de hele wereld tuimelden over elkaar heen om mee te helpen aan de wederopbouw van de stad.

Een jaar later bivakkeren de meeste inwoners van Bam nog steeds in hun tijdelijke behuizing. Regeringen en hulporganisaties zegden een jaar geleden uiteindelijk ruim 1,1 miljard dollar aan hulp toe. Maar, zo klaagden Iraanse overheidsfunctionarissen tegenover het persbureau AP, daarvan heeft Iran tot nu toe maar 17,7 miljoen ontvangen.

Ook nu leiden de verwoestende gevolgen van de golven die grote kustgebieden van onder meer Indonesië, Sri Lanka, India en Thailand onder water zetten, tot grote vrijgevigheid van regeringsleiders. Bondskanselier Schröder zegde gistermiddag 500 miljoen euro toe aan Duitse hulp. Australië volgde kort daarop met een bedrag van 575 miljoen euro. Japan besloot eerder 380 miljoen euro aan humanitaire hulp te geven, zo beloofde premier Koizumi. En zij zijn niet de enigen. Vier dagen na de ramp konden de Verenigde Naties al meer dan twee miljard dollar aan beloofde hulp optellen.

,,Het is vrij waarschijnlijk dat we niet alles zullen ontvangen'', waarschuwde Kofi Annan, secretaris-generaal van de VN. De geschiedenis wijst uit, zo vertelde Annan, dat regeringen bij humanitaire rampen vaak meer geld beloven dan ze uiteindelijk uitkeren.

Annan gaf zelf het voorbeeld van Bam, maar er zijn, voegde hij er aan toe, meer ,,soortgelijke ervaringen''. Een woordvoerder van OCHA, het bureau van de VN voor de coördinatie van humanitaire hulp, noemt Angola, waar landen 107 miljoen dollar beloofden, en uiteindelijk 28 miljoen overmaakten.

Robert Smith, financieel medewerker van OCHA, noemt nog het voorbeeld van de donorconferentie voor Liberia, in februari 2004. Daar beloofden landen zo'n één miljard dollar hulp. Tot nu toe is daarvan ongeveer 60 miljoen dollar uitgekeerd. Maar ook in Afghanistan, na de orkaan Mitch in Midden-Amerika en na overstromingen in Mozambique bleven uitgekeerde bedragen ver achter bij de regeringsbeloften.

Wat gebeurt er dan met dat toegezegde geld? Een deel verdwijnt gewoon door snel verschuivende prioriteiten, is de ervaring van Smith. In de weken na een ramp worden beloften makkelijk gemaakt, maar nieuwe humanitaire noden eisen soms snel aandacht en geld op.

Deze week riep de internationale hulporganisatie Oxfam regeringen daarom nog op te blijven geven ,,ook als de tv-camera's verdwenen zijn''. Dit probleem speelt volgens Paul Hoebink, universitair hoofddocent ontwikkelingsstudies aan de Radboud universiteit Nijmegen, vooral in de Verenigde Staten. Daar moet de president voor elke toezegging toestemming van het Congres krijgen, dat meestal minder vrijgevig is.

Geld dat wel beschikbaar is, komt regelmatig met veel vertraging aan. Het kan lang duren voordat overheidsbureaucratieën de mondelinge beloften van regeringsleiders vertalen in concreet beleid, stelt Smith. Gemiddeld doet de Europese Unie er vier en een half jaar over om beloofde gelden daadwerkelijk uit te keren, zo concludeerde een commissie van het Britse parlement in 2000.

Vertraging kan ook optreden bij de geldontvangers zelf. Veel arme landen hebben eenvoudigweg niet de (organisatorische) infrastructuur om ,,in korte tijd veel geld om te zetten'', legt Georg Frerks, hoogleraar rampenstudies aan Wageningen Universiteit, uit. ,,Vaak is het geld er wel, maar zijn er geen plannen en projecten waaraan het besteed kan worden.'' Zo blijkt uit onderzoek dat Sri Lanka, een van de meest door de tsunami getroffen landen, niet meer dan 35 procent van de beschikbare ontwikkelingsgelden daadwerkelijk kan uitgeven.

Beloofd geld is ook moeilijk uit te geven als landen strenge voorwaarden stellen aan de besteding ervan. Die zijn vaak bedoeld om het geld deels terug te laten stromen naar het land van herkomst. ,,Van Japan is bekend dat het landen een lange boodschappenlijst geeft van producten uit eigen land'', vertelt Frerks. Ook de Verenigde Staten dirigeren het geld vaak terug naar eigen land. Zo mogen alleen Amerikaanse bedrijven meedingen naar door de Verenigde Staten gefinancieerde projecten voor de wederopbouw van Irak. Maar ook enkele Zuid-Europese landen voeren wat Hoebink een ,,commercieel getint ontwikkelingsbeleid'' noemt.

Dat hoeft niet tot problemen te leiden. Smith noemt deze ,,duale effecten van hulpgelden een onvermijdelijke uitkomst van democratische systemen''. Maar als ze leiden tot ondoelmatige hulp zijn dit soort voorwaarden volgens Smith ,,niet te rechtvaardigen''.

Veel ramphulp is vaak niet meer dan ,,oude wijn in nieuwe zakken'', zegt Frerks. ,,Het is meer schuiven met geld dan het vrijmaken ervan'', legt Hoebink uit. Zo zien zij ook het voorstel van Tweede-Kamerlid Szabo (VVD), om hulpgelden voor het West-Soedanese crisisgebied Darfur – waar volgens de VN een genocide plaatsvindt en meer dan een miljoen ontheemden zijn – over te hevelen naar Azië, een plan dat collega-Kamerleden overigens snel afschoten.

Regeringen putten volgens Hoebink voor hun ,,politiek prachtige toezeggingen'' vaak uit bestaande budgetten voor humanitaire hulp. De 350 miljoen dollar van de Amerikaanse president Bush komen bijvoorbeeld geheel uit een bestaande post voor algemene hulp bij internationale rampen. Nu het jaar net begonnen is, zitten die potjes nog vol. Frerks: ,,Hoeveel er overblijft voor latere rampen of andere ontwikkelingshulp is nog maar de vraag.'' De praktijk is dus, zegt Hoebink, dat ,,het ene arme land betaalt voor de rampen van het andere arme land''.

    • Derk Stokmans