Waarschuwen of niet: politieke kwestie

In de discussie over de vraag hoe een ramp zoals nu in Azië voorkomen kan worden, moet vooral aandacht worden besteed aan de politieke lading van het opzetten en benutten van omvangrijke waarschuwingssystemen, betogen Erwin Muller en Uri Rosenthal.

Het aantal slachtoffers ten gevolge van de tsunami in de Indische Oceaan zal veel hoger uitvallen dan de eerste dagen werd aangenomen. Bij aard- en zeebevingen en overstromingen geldt helaas `geen nieuws is slecht nieuws', omdat er nu eenmaal geen informatie komt uit de gebieden die het zwaarst getroffen zijn. In de westerse landen helpen de moderne communicatiemiddelen – mobiele telefoon en internet – tegenwoordig om in korte tijd de ernst van de ramp te bepalen, maar voor Atjeh, delen van Sri Lanka en veel eilandjes in de Indische Oceaan gaat dat niet op.

Na een ramp van deze omvang wordt onmiddellijk gewezen op de noodzaak van een afdoende waarschuwings- en alarmeringssysteem. In dit geval blijkt een schril contrast te bestaan tussen het alarmeringspeil voor de Stille Oceaan en de Indische Oceaan. De grotere waarschijnlijkheid van tsunami's in de Stille Oceaan wordt aangevoerd als de voornaamste reden voor een behoorlijk waarschuwingssysteem; de afwezigheid ervan aan de Aziatische kant wordt verklaard uit de geringe waarschijnlijkheid van tsunami's.

De gedachte zou kunnen postvatten dat de aan- of afwezigheid van waarschuwingssystemen voor tsunami's louter een kwestie is van een kansberekening en de daarbij behorende afweging van de directe kosten en baten. Als een waarschuwingssysteem vele miljarden euro's kost en de kans op een mega-tsunami bijzonder klein is, lijkt er geen reden te zijn om zo'n systeem te installeren. Dan zou een deel van die vele miljarden hoe dan ook beter besteed zijn aan een meer rampbestendige ruimtelijke planning en bebouwing in de meest kwetsbare kustgebieden van Azië.

Maar wat in de nu begonnen discussie veel meer aandacht moet krijgen, is de politieke lading van het opzetten en benutten van omvangrijke waarschuwingssystemen. Het voorspellen van aard- en zeebevingen en het waarschuwen voor naderend onheil staan in het internationale rampenonderzoek bekend als het schoolvoorbeeld van hoe risicoberekeningen en technische beoordelingen het vaak afleggen tegen politieke belangen en overwegingen. Ten eerste: de wetenschap en de kunst van het voorspellen van aardbevingen zijn onderwerp van heftige politieke concurrentie. China en Japan zijn bijvoorbeeld decennialang in een felle strijd verwikkeld geweest over de kwaliteit van hun voorspellingen en over de doeltreffendheid van hun waarschuwingssystemen. Die concurrentie werkte lang niet altijd positief uit. Meermalen werd de waarheid geweld aangedaan.

Zo meldde de Chinese regering begin 1975 trots dat een zware aardbeving in Haiching goed voorspeld was en dat de bevolking dankzij een grootscheepse evacuatie gered kon worden. Later bleek dit totaal onwaar te zijn. Een ander berucht voorbeeld van de politiek van bevingsvoorspellingen is de gang van zaken rond de voorspelling van een Amerikaanse geofysicus dat centraal Peru in de periode mei-augustus 1981 getroffen zou worden door een aardbeving met een kracht van 9.2 op de schaal van Richter. De voorspelling was maandenlang onderwerp van een heftige discussie in Washington en Lima. In de Verenigde Staten zowel als Peru bleken de opinies over de kwaliteit van de voorspelling geheel parallel te lopen aan bureaupolitieke belangen. Moest de voorspelling serieus genomen worden? Hoe kon de Peruaanse regering begin 1981 de enorme onrust en groeiende paniek onder de bevolking indammen? Uiteindelijk werd op het hoogste politieke niveau besloten geen actie te ondernemen. De aardbeving bleef uit.

Ten tweede: het opzetten van een omvangrijk waarschuwingssysteem geeft een belangrijk politiek signaal af. Het duidt erop dat men het risico, anders dan in het verleden, nu wel serieus neemt. Dit kan ertoe bijdragen het vertrouwen in de rampbestendigheid van de nu getroffen landen te herstellen, maar het kan zowel binnen- als buitenslands evengoed een signaal zijn dat men er beter aan doet de getroffen gebieden voortaan, als het even kan, te mijden. Ook hier spelen dus niet alleen veiligheidsoverwegingen maar ook politiek-economische belangen een grote rol. Dat is overigens niets bijzonders. Het achterwege laten van voorbereidings- en waarschuwingsinspanningen doet zich om soortgelijke redenen in alle rampgevoelige domeinen voor. Wanneer de autoriteiten van een land weten dat de vroegtijdige signalering van een gevaarlijk virus hun vanuit de WHO of de FAO op sluiting van de grenzen komt te staan, zullen zij niet te snel zijn met het informeren van die instanties.

Ten derde: de autoriteiten zullen, ook als ze een waarschuwingssysteem tot hun beschikking hebben, geconfronteerd worden met de bekende wetmatigheden van (on)doeltreffend waarschuwen. Waarschuwingen hebben alleen dan zin als ze tijdig genoeg verstrekt worden, gepaard gaan met een duidelijke mededeling wat men moet doen, en bovendien afkomstig zijn van een geloofwaardige bron. Dit lijkt bij tsunami's zoals die van 26 december geen obstakels op te leveren. Toch blijken waarschuwingen bij andere tsunami's, bijvoorbeeld in de Stille Oceaan, wel degelijk uitermate ondoeltreffend te zijn geweest. Het is alweer een politiek feit van de eerste orde dat met de beschikbaarheid van een geavanceerd waarschuwingssysteem ook het risico van een gebrekkig gebruik ervan toeneemt.

De tsunami van 26 december werd bij een internationaal agentschap in Wenen onmiddellijk na de aardbeving onderkend, maar het personeel was met vakantie. Zoiets kan ook elders en op elk ander moment gebeuren. Bovendien geldt ook voor waarschuwingssystemen het risico dat als je ze hebt, je ze ook wil gebruiken. Dat zal dan te pas, maar ook te onpas gebeuren. Het gevolg is het Crying Wolf-syndroom: na een aantal misplaatste waarschuwingen reageert men niet meer op de volgende waarschuwing, met noodlottige gevolgen. Van de waarschuwingen voor tsunami's in de Stille Oceaan sinds 1948 is driekwart vals gebleken.

Het inrichten en benutten van een waarschuwingssysteem voor tsunami's in de Indische Oceaan is dus veel meer dan een technisch-metereologische kwestie. Eerst en vooral ligt de politieke vraag op tafel of de bescherming tegen het water voor de getroffen landen zwaar genoeg zal wegen. Want ze erkennen daarmee openlijk dat herhaling van deze verschrikkelijke tsunami niet valt uit te sluiten.

Het zou een misverstand zijn te menen dat dit soort vragen en afwegingen in ons land geen rol speelt. In de discussie over doeltreffende alarmering bij terroristische dreigingen, met inbegrip van de mogelijke invoering van kleurcodes, worden in wezen dezelfde argumenten in het geding gebracht. En om dichterbij het water te blijven, een scenario voor 2013 beschrijft een stormvloed vanuit zee en gevaarlijk hoge waterstanden in het benedenrivierengebied. De bewoners van de diepe polders, zoals de Alexanderpolder in Rotterdam (min 7 meter NAP), lopen groot gevaar – als ze al niet door het water verrast worden. We kunnen ons er niet van afmaken door het scenario als `onvoorstelbaar' te diskwalificeren. Want we hebben in de 21ste eeuw al meer onvoorstelbare crises en calamiteiten meegemaakt. Blijft dus de vraag of wij onze alarmeringssystemen in alle opzichten op orde hebben.

Erwin Muller en Uri Rosenthal zijn verbonden aan het COT, Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement.