De ondraaglijke traagheid van Duitsland

Duitsland dreigt onbestuurbaar te worden als de verdeling van de macht tussen deelstaten en centrale regering niet wordt aangepast. Maar politici geven niet graag hun macht op.

Een Duitse politicus vragen het Duitse federalisme te hervormen is vergelijkbaar met het verzoek aan een monarch om de monarchie af te schaffen. In beide gevallen is de kans op succes gering. Niemand raakt graag macht en invloed kwijt. Toch hebben Duitse politici in de afgelopen maanden geprobeerd om het Duitse staatsbestel te hervormen. Niet uit altruïsme, maar uit de overtuiging dat Duitsland langzaam onbestuurbaar wordt.

Gedurende ruim een jaar onderhandelde een speciale commissie over een nieuwe verdeling van bevoegdheden tussen verschillende staatsorganen. Zonder resultaat. Eind vorige week gaf de zogeheten Föderalismuskommission het op. Geen ,,roemvolle bladzijde'' uit de Duitse geschiedenis, constateerde bondspresident Horst Köhler.

Het Duitse staatsbestel is niet meer opgewassen tegen de uitdagingen waar de Duitse samenleving voor staat. In de Duitse federatie is de macht verdeeld tussen zestien deelstaten en de centrale overheid. Op papier biedt een dergelijke spreiding van macht vele voordelen: alleenheerschappij is ondenkbaar en regionaal bestuur overbrugt de kloof tussen burger en overheid. In de praktijk blijkt echter dat de verschillende organen elkaar in een wurggreep houden.

Uiteraard worden er nog steeds wetten gemaakt in Berlijn. Maar, zeggen critici, Duitse wetten komen (te) laat tot stand, bevatten soms fouten en zijn vaak het resultaat van een compromis waar niemand blij mee is. Sommige knopen worden zelfs nooit doorgehakt. Bovendien gaat veel energie verloren aan wrijvingen tussen staatsorganen en is de besluitvorming zo complex dat burgers al snel de draad kwijtraken. De ondraaglijke traagheid van het federalisme verklaart mede waarom de Duitse verzorgingsstaat veel moeite heeft zichzelf te vernieuwen.

Het federale systeem was geknipt voor de oude Bondsrepubliek: een overzichtelijk land, met een homogene structuur en een snel groeiende welvaart. In het huidige Duitsland zijn de verschillen tussen Oost en West enorm en is er geen rijkdom meer om te verdelen.

,,Vroeger kon men zich de lange speurtocht naar consensus eenvoudiger veroorloven'', zegt Gerhard Schick, werkzaam bij de denktank van uitgeverij Bertelsmann. ,,Tegenwoordig is het véél moeilijker om consensus te bereiken en er is minder tijd beschikbaar omdat de problemen urgenter zijn.''

Het Duitse federalisme heeft een lange traditie. Behalve tijdens het Derde Rijk was Duitsland nooit een eenheidsstaat. In het Heilige Römische Reich Deutscher Nation (van de vijftiende eeuw tot 1806) werkten 4.000 vorstendommen samen in een losse confederatie. De Deutsche Bund (1815), het Deutsche Reich (1871) en de Republik Weimar (1919) hadden een federatieve structuur. Na de Tweede Wereldoorlog riepen de geallieerden opnieuw deelstaten in het leven en in de grondwet van de BRD werd het federalisme voor eeuwig verankerd. De Duitse deelstaten kregen elk hun eigen premier, regering, parlement en ambtenarij. Op nationaal niveau kwam naast de direct gekozen Bondsdag een deelstatenkamer, de Bondsraad. Zo ontstond een variant van checks and balances. De nieuwe grondwet sloot niet alleen aan bij de Duitse traditie, maar gold ook als remedie tegen machtsmisbruik.

Wat ging er mis? De premiers van de deelstaten hebben nationaal veel invloed gewonnen. Oorspronkelijk moest ongeveer eenderde van alle wetgeving langs de Bondsraad, nu is dat ruim zestig procent. Dat wordt een probleem als de Bondsraad een andere politieke signatuur heeft dan de regering. Helmut Kohl had die handicap aan het slot van zijn regeerperiode, Gerhard Schröder heeft er nu weer last van. Via de Bondsraad mag de CDU meeregeren. De premiers ontlenen het leeuwendeel van hun politieke statuur aan optredens in Berlijn, niet aan succesvol regionaal beleid.

De regering, op haar beurt, heeft een neiging tot centralisme. Op een aantal terreinen lijkt dat logisch. Het is nu eenmaal efficiënter om alle informatie over potentiële terroristen in één hand te houden en niet te verdelen over regionale instellingen. De deelstaten hebben echter geleerd dat de federale overheid de neiging heeft alles tot in detail te regelen: ook op terreinen waar ze alleen de bevoegdheid heeft grote lijnen uit te zetten.

De competentieverdeling tussen de twee uitvoerende machten levert voortdurend conflicten op. Wie is waar verantwoordelijk voor? Het buitenlands beleid, bijvoorbeeld, is een klassiek domein voor de federale overheid. Maar EU-beleid is eigenlijk geen buitenlands beleid meer. Resultaat: deelstaten en regering lopen elkaar in Brussel voor de voeten.

Onderwijs en cultuur zijn daarentegen het exclusieve domein van de deelstaten. Maar een zuivere afbakening is lastig. In het kader van de strijd tegen de werkloosheid wilde de roodgroene regering meer vrouwen aan het werk helpen en daartoe voor meer kinderopvang zorgen. Eerste reactie deelstaten: dat is mooi, maar wij gaan over de kinderopvang. De competentiestrijd tussen Bund en Länder overschaduwde het debat over de merites van kinderopvang volledig.

In een wirwar van gedeelde bevoegdheden wordt elk besluit een uitputtingsslag, een hervorming van het systeem zelf wordt een schier onmogelijke opgave. Het is een proces waarin politieke partijen tegenover elkaar staan, deelstaten een ander belang nastreven dan de regering en de West-Duitse deelstaten andere belangen hebben dan de Oost-Duitse.

De speciale commissie had daarom een aantal onderwerpen tot taboe verklaard. Men zou niet tornen aan het aantal deelstaten. Volgens sommigen zijn stadstaten als Bremen te klein en te kostbaar. Men zou ook niet tornen aan de financiële verhoudingen tussen deelstaat en federatie. En men zou de subsidiëring van de oostelijke deelstaten door het westen niet opnieuw ter discussie stellen. Met al die beperkingen was de hervorming al verkruimeld tot een bescheiden revisie. Vermoedelijk zal men in de loop van komend jaar een nieuwe aanloop nemen om het Duitse bestel te ontslakken.