Het parlement vroeg niet door

Een treurig relaas over Betuweroute en HSL-Zuid leidt tot nieuwe spelregels voor de Tweede Kamer. De commissie-Duivesteijn wil de controlerende macht van de Kamer verbeteren.

,,Zelden vroeg de Tweede Kamer door op de aangeleverde informatie en vrijwel altijd werd de verkregen informatie geaccepteerd'', meldt de commissie-Duivesteijn op pagina 75 van het eindrapport Grote projecten uitvergroot. Om hier direct aan toe te voegen: ,,Daardoor kon het kabinet op gezette tijden wegkomen met te optimistische presentaties (...) en met het niet leveren van relevante informatie over het projectverloop''.

Het is een hard verwijt van PvdA'er Duivesteijn en zijn commissieleden aan hun collega's in de Tweede Kamer. Zij hebben hun controlerende taak onvoldoende uitgeoefend, waardoor de kosten van de twee grote infrastructurele projecten Betuwelijn en Hogesnelheidslijn enorm zijn gestegen, terwijl een succesvolle exploitatie nog hoogst onzeker is. Ook de elkaar opvolgende, verantwoordelijke ministers en betrokken organisaties krijgen verwijten.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft een reconstructie opgenomen van de voorbereiding en uitvoering van Betuwelijn (kosten bijna vijf miljard euro) en Hogesnelheidslijn-Zuid (nu 6,5 miljard euro). In beide gevallen is het een treurige opsomming van wat er fout ging tussen minister, kabinet en Tweede Kamer. Het parlement moet volgens de commissie meer en eerder invloed krijgen op de besluitvorming over grote infrastructurele projecten, zoals de Betuwelijn en HSL-Zuid. De Kamer zou daartoe een eigen, van de regering onafhankelijk kennis- en controlecentrum moeten oprichten. De commissie maakte het rapport mede met het oog op het besluit over de aanleg van de Zuiderzeespoorlijn, tussen Groningen en Amsterdam.

Betuwelijn In de analyse over de Betuwelijn zegt de onderzoekscommissie: ,,De belangrijkste ministers in het kabinet waren van het begin af aan voor de aanleg. Ze zagen wat zij wilden zien en hoorden wat zij wilden horen.'' Bij dit project was volgens de commissie sprake van ,,een uiterst problematische controlerelatie tussen regering en Tweede Kamer''. Het had tot gevolg dat gedurende de hele periode van 1995 tot 2002 de Tweede Kamer, bedoeld en onbedoeld, onvolledig is geïnformeerd over kostenramingen en het (beschikbare) budget. Zeven jaar lang heeft de departementale accountantsdienst hierover niets gerapporteerd aan de Tweede Kamer. Daardoor zijn de Kamerleden ,,beroofd van een belangrijke bron van deskundigen en (semi)-onafhankelijke informatie''. De commissie vindt ook: ,,De Tweede Kamer kan verweten worden dat ze hier niet meer aandacht aan heeft gegeven''. De besluitvorming moet zo worden georganiseerd ,,dat de doelstellingen en voortgang regelmatig worden herijkt''. Op die manier ontstaat er ruimte voor bijsturing ,,voordat onomkeerbare en fysieke politieke feiten ontstaan''.

Hsl-Zuid Over de HSL-Zuid stelt de commissie vast: ,,De minister heeft lange tijd (tot halverwege 2002) geen zicht, laat staan greep, op de risico's''. De voortgangsrapportages komen te laat en zijn ,,soms verhullend'' over relevante zaken. Voor beide projecten is in de zomer van 2002 door ambtenaren de zogenoemde risicoreservering bedacht om stevige kostenstijgingen op te kunnen vangen. Het betreft 985 miljoen euro. Deze maatregel wordt volgens de commissie niet uitgelegd aan de Tweede Kamer, evenmin openlijk verdedigd ,,maar bewust in de begroting weggestopt''. De `verstopte' 985 miljoen was overigens de directe aanleiding voor het instellen van de commissie-Duivesteijn. Inmiddels is een substantieel deel van de reservering gebruikt. De eerste les die de commissie uit het HSL-project trekt, luidt dat de discussie over een groot project ,,altijd start met een probleemanalyse, uitmondend in een heldere probleemstelling en een scherpe definiering van te bereiken doelen''. De tweede les is ervoor te waken ,,dat niet te veel rollen, taken, kennis en informatie bij een ministerie geconcentreerd zijn''.

Aanbevelingen De commissie spreekt zich niet uit voor of tegen de twee spoorlijnen, dat was ook niet de bedoeling. Het ging er in dit onderzoek om ,,de rol van de Tweede Kamer bij besluitvorming en controle op grote infrastructurele projecten te verbeteren''. Dat kan volgens de commissie door in de toekomst gebruik te maken van een nieuw `toetsingskader' dat aangeeft waar de parlementaire sturings- en controlemogelijkheden liggen. ,,Of een infrastructuurproject al dan niet nodig is, blijft een politieke afweging die per geval gemaakt moet worden'', aldus de commissie, die uit het onderzoek de conclusie trekt dat de reeds bestaande Procedureregeling voor Grote Projecten ontoereikend is. Daarom wordt in het eindrapport de vraag opgeworpen of een wijziging van de Grondwet nodig is om het recht op inlichtingen aan te scherpen tot ,,een actieve informatieplicht van de zijde van de regering aan het parlement''. Duivesteijn c.s. komen verder met de aanbeveling dat de taken van de commissie voor de Rijksuitgaven moeten worden verzwaard. De nieuwe commissie voor Rijksuitgaven en Grote Projecten ,,kan dan uitgroeien tot de spin in het web'' bij de grote infrastructurele werken. Verder wordt gepleit voor de oprichting van een parlementair kennis- en controlecentrum, naar het Amerikaanse Congressional Budget Office, maar dan ,,naar de Nederlandse schaal''.

Zuiderzeelijn De aanbevelingen uit het rapport moeten als een soort proof of the pudding op korte termijn al leiden tot een betere bewaking van het volgende grote project: de Zuiderzeelijn. De analogie met de besluitvorming rondom Betuweroute en HSL is groot, zo constateert de commissie: ,,Agendering die meer het resultaat is van een sterke bestuurlijke lobby dan het resultaat van een overtuigende discussie over nut en noodzaak''. Een integrale structuurvisie, zoals bepleit door de commissie, ontbreekt bij de Zuiderzeelijn.

Op grond van het nieuwe toetsingskader concludeert de commissie dat ,,het thans niet het moment is om een verantwoord besluit te nemen over de uitwerking van de Zuiderzeelijn in een trajectnota, omdat er nog te veel vragen liggen over nut en noodzaak van het project en er te weinig zicht is op de ruimtelijke en economische meerwaarde van het project'' De definitieve beslissing over de Zuiderzeelijn – waarbij een magneetzweefbaan of hogesnelheidsvariant door de commissie als ,,onwaarschijnlijk'' wordt bestempeld – moet pas genomen worden als meer informatie over nut en noodzaak voorhanden is.