Controledrift bedreigt `public spirit' van overheid

Het kabinet vindt dat burgers vaker hun eigen problemen moeten oplossen. Maar burgers maken zich zorgen over gezondheid, veiligheid en inkomen, en kijken naar de overheid. Negen `middenmanagers' bij de overheid beschrijven op persoonlijke titel de problemen en suggereren oplossingen. Dienstbaarheid aan de publieke zaak moet de leidende gedachte zijn, is hun boodschap. Ondertekenaars zijn Jan van Dommelen (SZW), Maaike Gudde (VROM), Marcel Houtkamp (Ombudsman), André Jurjus (EZ), Bert Kwast (Defensie), Berend van der Ploeg (BZK), Luc Severijnen (IND), Diane van der Stelt (OCW) en Herman Wehkamp (Voedsel en Warenautoriteit).

DE PROBLEMEN

Overheid miskent burger

Leven in een rechtsstaat betekent dat het handelen van de overheid ten behoeve van de burgers in regels is vervat. De mondige burgers, die in de jaren '90 definitief doorbraken, bepalen zelf wel wat ze willen of doen. Ze hebben de overheid daar niet bij nodig, behalve als het fout gaat. Worden ze ziek, krijgen ze een ongeluk, heeft hun kind problemen op school: ze eisen onmiddellijke hulp van de overheid en ze zijn verontwaardigd als ze niet op hun wenken worden bediend. Hun roep om hulp vindt vaak direct weerklank in de politiek en de media. Hoe heeft het zo fout kunnen lopen?

Deze vraag heeft ertoe geleid dat het praktisch handelen van de overheid steeds meer is vastgelegd in handboeken, procedures, protocollen en gedragscodes. Er mag niets fout gaan!

Gebeurt dat toch, dan moet de overheid kunnen verklaren dat zij overeenkomstig de richtlijnen heeft gehandeld.

Aldus is een overheid ontstaan die er vooral op gericht is het procedureel juiste te doen, in plaats van het inhoudelijk juiste. Uitvoerende ambtenaren worden geacht de regels uit te voeren, in plaats van naar de burger te luisteren en te beoordelen of hij of zij een terechte vraag heeft. Met andere woorden: die burger is buiten beeld geraakt. Stop tellen en meten

Ambtenaren moeten hun werk doen onder voorwaarden die strategisch en manipulatief gedrag bevorderen. Ze moeten steeds meer targets halen: doelstellingen die vaak in precieze aantallen omschreven zijn. Over deze `targets' wordt gepraat met de Tweede Kamer, en gaan daarmee in de hoofden van de ambtenaren die ze moeten halen én in die van de fractiespecialisten op hetzelfde terrein een virtual reality vormen.

Met het verantwoorden van concrete `targets' is er aandacht gekomen voor prestaties en resultaten. Dat was nodig: de werkwijze van de overheid is daardoor zeker verbeterd en transparanter geworden. De prestaties zijn omhoog gekrikt. Maar het leidt er ook toe dat ambtenaren zich steeds meer richten op die meetbare indicatoren voor succes. Het formuleren en halen van de doelstellingen gaat meer en meer een eigen leven leiden. Dat brengt risico's met zich mee voor de kwaliteit van het beleid (louter sturen op enkele kwantitatieve doelstellingen werkt niet en heeft in de praktijk niet het gewenste effect) en ook risico's voor wat betreft de professionaliteit van de organisaties in het publieke domein. Immers, de professionaliteit van bijvoorbeeld agenten komt niet terug in het aantal processen-verbaal dat zij weten uit te schrijven, maar in hun bijdrage aan de veiligheid. En leraren ontlenen hun arbeidssatisfactie en professionele eergevoel niet aan een hoge score op een cito-toets, maar aan de ontwikkeling die ze kinderen zien doormaken. Dienstbaarheid aan de publieke zaak is geen kwestie van `targets'. Natuurlijk hoort bij een professionele cultuur ook dat verantwoording wordt afgelegd, maar de huidige cultuur van meten en controleren levert een schijnverantwoording op. Het is een vorm van technologisch denken die geen recht doet aan de sociale werkelijkheid: één waarin de `opbrengsten' van beleid geen kwestie zijn van tellen en meten, maar van interpretatie en beleving. Diensten werken langs elkaar heen

Externe oriëntatie, ontkokerd werken, samenwerking: in menig departement wordt al jaren lang niets anders gepredikt. Vaak gaat dit vergezeld van een aankondiging van een cultuuromslag of een ingrijpende mentaliteitsverandering. In al die organisaties die zo nadrukkelijk de ontkokering propageren, worden de ambtenaren echter nog steeds aangesproken op datgene wat ze voor de eigen afdeling of directie voor elkaar weten te spelen in het overleg met andere onderdelen van de overheid.

Het gevecht om de centen is daarbij het belangrijkst: een groot deel van de capaciteit van de departementen en ambtelijke diensten gaat op aan het voorbereiden van de eerstvolgende rijksbegroting, voorjaarsnota of najaarsnota. De structuur van de rijksbegroting staat niet toe dat geld wordt toebedeeld aan een samenwerkingsverband van rijksafdelingen die samen een hardnekkig probleem aan kunnen pakken. Dus wordt op het scherp van de snee gestreden om het geld op de eigen begrotingsartikelen ondergebracht te krijgen.

Deze praktijk wordt versterkt door een afrekencultuur. Als je als individuele ambtenaar op jouw `targets' wordt afgerekend, zul je wel uitkijken om je bij het halen daarvan afhankelijk te maken van je collega's door met ze samen te werken.

In deze context is het lastig om in departementsoverstijgende projecten tot resultaten te komen. De deelnemende departementen willen de zeggenschap over hun budget niet delen, laat staan uit handen geven.

Ook bij uitvoerende diensten en inspecties is van onvoldoende samenwerking sprake. Door de burger, ondernemer wordt nogal eens geklaagd dat het erop lijkt dat deze diensten langs elkaar heen werken. Wat de ene dienst als norm hanteert, wordt door de andere dienst niet toegestaan. Denk daarbij aan bouwvoorschriften, hygiëneregels, etcetera.

DE OPLOSSINGEN

Burger terug in beeld

Wil de overheid de maatschappelijke dynamiek stimuleren, dan moet zij een nieuw verbond aangaan met de burger. Daarvoor moet het poldermodel, dat internationaal ooit als een van de belangrijkste Nederlandse `assets' werd gezien, in de revisie. Terecht heeft de politiek weinig geduld met belangengroepen die niet in staat zijn om over hun eigen schaduw heen te springen. Maar er zijn nog belangengroepen genoeg die wél vernieuwend kunnen denken. In die gevallen is luisteren en praten niet verkeerd, zo lang dat niet tot besluiteloosheid leidt.

Dat doel, maatschappelijke dynamiek, moet ook zichtbaar worden in de interne dynamiek van de overheidsorganisatie. Aandacht voor externe oriëntatie (de burger terug in beeld) en samenwerking met andere partijen en diensten moeten de belangrijkste criteria voor beoordeling van projecten worden.

De bestaande top-down cultuur, met haar nadruk op regels en procedures, moet veranderen, en er moet meer ruimte komen voor de professionals in de zorg, de veiligheid, het onderwijs en voor ambtenaren die dagelijks contact met burgers hebben, om de problemen van de samenleving en de burgers met professionaliteit en bezieling het hoofd te bieden. Met professionaliteit, omdat het niet de bedoeling is dat elke ambtenaar zijn eigen normen bedenkt. En met bezieling, omdat gedrevenheid voor de publieke zaak de belangrijkste motor zal zijn voor de kwaliteit van publieke diensten. Niet afrekenen, maar verantwoorden

Er zijn andere manieren nodig om de resultaten te meten bij complexe doelstellingen als het creëren van meer veiligheid, gezondheid of onderwijskwaliteit dan het aantal processen-verbaal, het aantal operaties of de hoogte van cito-toetsscores. Complexe maatschappelijke verschijnselen laten zich nu eenmaal niet in ééndimensionele indicatoren vatten. We moeten verder werken aan de ontwikkeling van manieren van verantwoording die recht doen aan de complexiteit en veelzijdigheid van de maatschappelijke werkelijkheid. Het sociale karakter van die maatschappelijke werkelijkheid betekent dat niet volstaan kan worden met `objectieve metingen'. Onderzoek naar de beleving van burgers zal een belangrijke rol moeten vervullen bij de beoordeling van beleid. Te denken valt aan burgerpanels, die de consequenties van beleid beoordelen, naast meer gangbare instrumenten als enquêtes en interviews. Evaluatie van beleid in termen van beleving en interpretatie lijkt in wezen meer op het recenseren van een theatervoorstelling dan op het meten van de hoeveelheid regen. Er zijn creatieve manieren denkbaar om velerlei recensies van beleid tot stand te brengen.

Een verantwoordingscultuur betekent meer dan tevredenheidsonderzoek. Waar diversiteit de norm wordt, wordt van ambtenaren gevraagd om hun keuzes en oordelen nadrukkelijk te toetsen. Die toets vindt enerzijds plaats in het beschreven proces van `recensies van beleid', anderzijds door onderlinge consultatie en vergelijking.

En uiteindelijk zal in onze parlementaire democratie de Tweede Kamer mede op basis van de `recensies van beleid' haar eindoordeel over het gevoerde beleid geven. Beter samenwerken en samenwerking belonen

Echte samenwerking komt pas tot stand als ze beloond wordt. Daarvoor moeten er wel een aantal hobbels genomen worden. Voldoende eigen handelingsruimte voor interdepartementale projecten is noodzaak. De machtsbalans tussen departementsoverstijgende projecten en de departementale kokers moet drastisch verschuiven ten gunste van de eerstgenoemde. Misschien lukt dat niet niet binnen de huidige invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid ook zo'n idee dat de verkokering eerder in de hand werkt dan bijdraagt aan samenwerking. Dan moet worden gezocht naar alternatieven, bijvoorbeeld door de oplossing van brede maatschappelijke problemen niet te koppelen aan de verantwoordelijkheid van één minister, of door de macht van de minister-president bij brede vraagstukken uit te breiden.

Ook binnen de departementen kan veel gedaan worden aan versterking van de samenwerking. Directeuren dienen beoordeeld te worden op de resultaten die ze bereiken met samenwerking in plaats van op de resultaten bij het verdedigen van hun eigen toko.

Betere samenwerking is misschien wel het nijpendst bij toezichthoudende organen, waarvan sommige worden aangestuurd door het rijk en andere door gemeenten of provincies. Op de werkvloer komen toezichthouders onderling nog wel tot werkbare afspraken, maar het gebeurt ook dat wettelijk gedefinieerde verantwoordelijkheden goede uitvoering van die afspraken verhinderen. Dat betere samenwerking mogelijk is, bewijst de douane, die met diverse inspectiediensten convenanten heeft afgesloten om de logistieke processen bij de import van goederen zo weinig mogelijk te verstoren.

Binnen departementen moet personeel flexibeler worden ingezet en moet een complex probleem een aparte projectorganisatie krijgen. Dit is uiteraard geen noviteit, maar tot nu toe wordt onvoldoende doorgepakt: projectdirecties krijgen onvoldoende resources, en interdepartementale dossierteams werken nog steeds voor meerdere bazen. En zodra er bezuinigd moet worden, verdwijnen de plannen voor mobiliteit tussen ministeries weer in de vrieskist.

Laten groeien in plaats van regelen

Bovenstaande punten kunnen alleen werken als politici en ambtenaren elkaar weten te vinden in een doorbreking van de huidige cultuur van meten en scoren. De huidige systemen ontnemen steeds meer het zicht op de burger en de samenleving. Ze wekken de illusie dat alle problemen oplosbaar zijn als er een adequate wet, regel of procedure voor bedacht is, kortom dat alle problemen onder controle te krijgen zijn.

Die manier van denken heeft bij technische problemen veel vooruitgang gebracht, maar gaat niet op bij sociale problemen. De overheid – politiek én ambtenarij – zou er goed aan doen te erkennen dat niet alle problemen onder controle zijn, en ook niet onder controle zijn te brengen.

Dat is geen makkelijke boodschap in een samenleving die gewend is geraakt aan een technische manier van problemen oplossen. Het betekent dat er een zwaarder accent zal komen te liggen op professionaliteit en verantwoordelijkheid, en de bereidheid om over gemaakte keuzes én over de genomen risico's verantwoording af te leggen. Dat vergt dan wel het besef, ook in het parlement, dat daar fouten bij horen. Niet dat fouten altijd zonder consequenties moeten blijven, maar de huidige manier waarop op fouten gereageerd wordt, is bepaald geen aanmoediging voor het nemen van risico's, of zelfs maar voor het ondernemen van pogingen om complexe problemen op te lossen. Als men de samenleving niet ziet als een machine, maar (in het beeld van Herman Wijffels) als een biotoop, dan worden zelfs door de meest oplettende ambtenaren en politici fouten gemaakt, omdat maatschappelijke problemen alleen tegemoet getreden kunnen worden door interpretatie en uitproberen.

WWW.NRC.NL/OPINIE: 'De opmars van de nieuwe bureaucraten' in M.