Wereld moet VN niet overschatten

De commissie die voorstellen heeft gedaan voor hervorming van de VN, heeft te hoge verwachtingen van de Veiligheidsraad, menen Ivo Daalder en James Lindsay.

Een commissie die de toekomst van de Verenigde Naties moest onderzoeken, heeft afgelopen week een historisch rapport uitgebracht dat weinig twijfel laat bestaan over de noodzaak tot fundamentele hervorming van de VN. De commissie, die door VN-secretaris-generaal Kofi Anna was ingesteld, draait er niet omheen. Ze spreekt van ,,grote tekortkomingen'' bij de bestrijding van de etnische zuivering en volkenmoord in Bosnië en Rwanda, en nu weer in Darfur. Ze noemt de VN-reactie op de hiv/aids-crisis ,,schrikbarend laat en schandalig mager''. En ze verwijt de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens het ontstaan van ,,een gebrek aan legitimiteit, dat twijfel oproept over de hele reputatie van de Verenigde Naties''.

Even belangrijk is, dat de commissie toegeeft dat de wereld sinds de oprichting van de VN aan het einde van de Tweede Wereldoorlog wezenlijk is veranderd. Toen richtten de VN zich op de handhaving van de soevereine gelijkheid van de leden en op de voorkoming van aanvalsoorlogen.

Het waren doelstellingen die geen verbazing wekten voor een organisatie die was voortgekomen uit het meest verwoestende conflict in de geschiedenis. Maar zoals de commissie opmerkt zijn de dreigingen waar de wereld 60jaar later voor staat wezenlijk anders en in menig opzicht een nog grotere beproeving. Ze betreffen niet alleen het gedrag van landen naar buiten toe, maar ook wat er binnen hun grenzen gebeurt. Ze vormen mondiale, maar ook lokale uitdagingen. Ze zijn afkomstig van staten, maar ook van non-gouvernementele partijen. En ze bedreigen behalve de staatsveiligheid ook de menselijke veiligheid.

Gelet op deze veranderende veiligheidsomgeving erkent de commissie dat er misschien in veel meer omstandigheden militair geweld noodzakelijk is dan de oprichters van de VN oorspronkelijk voor ogen stond. Landen behouden natuurlijk het onvervreemdbare recht op zelfverdediging, maar dit recht geldt niet alleen nadat een aanval heeft plaatsgevonden maar ook als er duidelijk een aanval dreigt. De commissie heeft dit beginsel van de preventieve zelfverdediging terecht omhelsd, ook al twijfelt nog altijd een aantal VN-leden aan de rechtmatigheid of wettigheid ervan.

Maar de commissie is beduidend verder gegaan met betrekking tot de vraag wanneer geweld mag worden gebruikt. In het verlengde van het betoog dat na de terreuraanslagen van 11 september 2001 voor het eerst werd gehouden door de regering-Bush, erkent de commissie de geldigheid van het argument dat preventief militair ingrijpen noodzakelijk kan zijn om af te rekenen met een dreiging die niet per se direct of nabij hoeft te zijn (zoals de verwerving van massavernietigingswapens, of een terroristische groepering die over dergelijke wapens beschikt). Ook aanvaardt de commissie het beginsel dat landen de verantwoordelijkheid hebben hun burgers te beschermen tegen geweld, en dat in geval van onwil of onvermogen deze verantwoordelijkheid toevalt aan de internationale gemeenschap.

Dat de commissie deze principes van militaire interventie heeft aanvaard, betekent een serieuze poging tot wijziging van de nog altijd heersende opvatting dat de VN allereerst de soevereine gelijkheid van de leden dienen te handhaven en zich niet moeten mengen in de interne aangelegenheden van een land. De commissie heeft nu gekozen voor het standpunt dat de soevereiniteit van landen afhangt van hun binnenlands gedrag – in het bijzonder jegens hun eigen burgers, maar ook in de zin dat binnenlandse ontwikkelingen een bedreiging voor andere landen of voor de internationale orde kunnen vormen.

Aangezien de commissie door de VN is ingesteld, wekt het geen verbazing dat ze de bevoegdheid om krachtens deze beginselen tot optreden te besluiten geheel bij de VN-Veiligheidsraad legt. Dat is jammer. De geschiedenis van de laatste tijd maakt nu juist duidelijk dat de Raad vaak niet bereid is op te treden op grond van de principes die de commissie nu aanvaardt. De Veiligheidsraad stemde niet in met het NAVO-ingrijpen in Kosovo, bedoeld om de etnische zuivering van de Kosovaarse Albanezen te verhinderen. De raad trad niet tijdig op om de volkenmoord in Rwanda te beletten en is weer even verdeeld over een antwoord op de volkenmoord in Darfur. Hij heeft niets gedaan in reactie op de schending door Noord-Korea van zijn verplichtingen volgens het verdrag tegen de verspreiding van kernwapens. Uitbreiding van de Raad van 15 tot 24 lidstaten, zoals de commissie ook voorstelt, biedt op zichzelf geen uitweg.

Maar stel nu dat landen willen optreden volgens de interventieprincipes die de commissie voorstaat, wat moeten ze dan doen als de VN-Veiligheidsraad hun het gebruik van geweld weigert toe te staan? Terecht stelt de commissie dat eenzijdig optreden in zulke omstandigheden een recept is voor chaos en anarchie. Maar dat geldt ook voor nietsdoen. Als de voorschriften van de commissie in het geval van Kosovo hadden gegolden, zouden honderdduizenden etnische Albanezen hetzelfde lot hebben ondergaan als hun medemensen tien jaar geleden in Rwanda en op het ogenblik in Darfur. Niet het besluit was verkeerd om in Kosovo in te grijpen; verkeerd was het besluit om dit niet in Rwanda en Darfur te doen.

Het NAVO-model in Kosovo wekt de indruk dat er wel degelijk een alternatief is voor eigenmachtig optreden of nietsdoen als de VN-Veiligheidsraad het niet eens kan worden over een gedragslijn. En wel dat gelijkgezinde staten – met name de grote democratieën van de wereld – samen grenzen stellen en optreden als de VN dit nalaten. Natuurlijk moet alles in het werk worden gesteld om de goedkeuring van de VN-Veiligheidsraad te krijgen wanneer ter handhaving van de internationale orde geweld wordt gebruikt. Maar als een dergelijke goedkeuring door een paar landen wordt belet moet de verantwoordelijkheid om op te treden toevallen aan de democratische landen, die niet zonder een rechtvaardige en veilige wereldorde kunnen bestaan.

De uitdaging is dan ook niet alleen om te zorgen dat de VN optreden als het moet, maar om te komen tot levensvatbare samenwerkingsverbanden tussen democratische landen die garanderen dat doeltreffend wordt opgetreden als de VN dit nalaten.

Ivo Daalder is verbonden aan het Brookings Instituut in Washington; James Lindsay is vice-president van de Council on Foreign Relations.