Macht vóór argumenten in Amsterdam

In grote gemeenten bestaat vaak een bestuurscultuur die is gebaseerd op macht. De wethouders zijn gericht op resultaat, de ambtenaar denkt aan zijn hachje.

De ambtenaar die betrokken was bij een groot Europees aanbestedingsproject, mocht op last van zijn wethouder de financiële risico's ervan niet opnemen in de raadsvoordracht. Dat weigerde hij, want hij vond het juist zijn verantwoordelijkheid om de gemeenteraad naar behoren te informeren. Maar dat ging niet zonder slag of stoot. Uiteindelijk moesten de burgemeester en de gemeentesecretaris eraan te pas komen, voordat een volledige voordracht naar de gemeenteraad ging.

In het rapport Op elkaar aangewezen, een verkenning van kwetsbaarheden in de professionele verantwoordelijkheden van topambtenaren van de Universiteit Utrecht onder leiding van professor M. Bovens wordt het bovenstaande incident aangehaald als voorbeeld van een clash tussen politieke rationaliteit versus ambtelijke rationaliteit in de Amsterdamse gemeentelijke bestuurscultuur.

Topambtenaren horen uit te voeren wat bestuurders met een democratisch mandaat hun opdragen. Maar wat te doen als de politieke opdracht niet strookt met de professionele mening van de ambtenaar, of zelfs geldende wettelijke kaders? Het is een spanningsveld dat in het Amsterdamse stadsbestuur regelmatig voorkomt, zo blijkt uit het onderzoek waarvoor zowel topambtenaren als stadsbestuurders zijn ondervraagd.

,,Amsterdam wordt bestuurd op basis van macht en wantrouwen'', zo gaven respondenten in het onderzoek aan. ,,de bestuurlijke complexiteit is enorm en scoren is belangrijk. Dat wekt bij de bestuurder wantrouwen naar ambtenaren, want het college is geen collectief.'' In het onderzoek wordt de bestuurscultuur omschreven als een `machtscultuur'. Besluiten worden genomen om op basis van macht die georganiseerd is om de doelen van de bestuurder te realiseren. Dat leidt bij de ambtelijke top niet alleen tot kwetsbare situaties, maar ook tot wantrouwen tussen college en de ambtelijke top.

,,Niemand zegt tegen een bestuurder wat hij eerlijk vindt'', omschrijft een ondervraagde de cultuur die door dat spanningsveld ontstaat. ,,bestuurders krijgen hijgers om zich heen.'' Onderling raakt daardoor het vertrouwen zoek, wat weer leidt tot een ambtelijke indekcultuur. Een aantal topambtenaren omschrijft de gemeente Amsterdam als een `onveilige organisatie'. Besluiten worden genomen op basis van persoonlijke voorkeuren, er wordt bestuurd op basis van macht. Bestuurders maken gebruik van hun bevoegdheid om beslissingen te nemen, in plaats van zich te bedienen van valide argumenten. Dat leidt in de praktijk tot een parafencultuur of zelfs het aanleggen van schaduwdossiers om achteraf ingedekt te zijn.

Daarnaast gedragen lokale bestuurders zich door het wispelturige kiezersgedrag steeds onvoorspelbaarder, zo wordt in het onderzoek een Rotterdamse topambtenaar geciteerd. In Rotterdam greep Leefbaar Rotterdam in 2002 de macht, nadat de PvdA er decennialang de lakens uitdeelde. Die machtswisseling, aldus de topambtenaar, zorgde zeker in het begin voor grote spanningen tussen wethouders en het ambtelijk apparaat. Er was eerst een crisis tussen het college en het ambtelijk apparaat nodig om de dialoog weer op gang te brengen en afspraken te maken wat gerealiseerd moest worden. Hoewel in Amsterdam een dergelijke electorale aardverschuiving niet heeft plaatsgevonden, wijten ambtenaren de toegenomen werkdruk wel aan die dreigende electorale verschuivingen. Of zoals de gemeentesecretaris het uitdrukt: ,,De roep om `nieuwe politiek' heeft de druk op het gemeentelijke apparaat behoorlijk verzwaard. (...) Of het nou terecht is of niet, het is een ontwikkeling waar we niet omheen kunnen.''

In Amsterdam speelt ook het probleem van de veelvuldige wisseling van wethouders in de afgelopen jaren. Ervaren mensen werden vervangend door onervaren bestuurders. Van het inwerken of coachen van nieuwe bestuurders komt weinig terecht. Dat gebrek aan continuïteit en bestuurlijke professionaliteit kan volgens de ondervraagden leiden tot `ambtelijke dilemma's en risico's': ,,Hoe onzekerder een bestuurder, hoe beroerder hij is in de menselijke relaties.''

In combinatie met dualisering van het gemeentebestuur en de voortdurende dreiging van de bewegelijke kiezer kan dat leiden tot een situatie ,,waarin het doel de middelen heiligt waardoor de ambtenaar voor moeilijke afwegingen wordt geplaatst''.

,,Sommige bestuurders zeggen dat ze `nee' willen horen. Maar als ze `nee' horen, dan heb je de poppen aan het dansen'', zegt een van de geïnterviewde ambtenaren. Dat kan er volgens de onderzoekers toe leiden dat een ambtenaar uit vrees voor persoonlijke consequenties geen `nee' zegt. Met als gevolg een vergrote kans op integriteitsrisico's voor zowel de ambtenaar als de wethouder en daarmee tot risico's op affaires.

De ondervraagde stadsbestuurders zelf vinden dat er onder ambtenaren onnodig veel ontzag is voor bestuurders. ,,Er is te weinig lef, zeker waar wethouders en ambtenaren lang op dezelfde plek zitten.'' Je moet inderdaad van goeden huize komen om als ambtenaar een opdracht te weigeren, aldus een wethouder. ,,Maar dat mag je van de andere kant wel verwachten van mensen in schaal achttien.''