Geef klokkenluider ruim baan

Het integriteitsbeleid voor het openbaar bestuur wordt weliswaar aangescherpt, maar ten onrechte wordt verzuimd klokkenluiders de kans te geven over misstanden rechtstreeks naar buiten te treden, menen Hans van den Heuvel en Leo Huberts.

Als het aan minister Remkes ligt, wordt het integriteitsbeleid voor het openbaar bestuur aangescherpt. Deze week behandelt de Tweede Kamer een wetsontwerp waarmee de Ambtenarenwet zal worden uitgebreid. Ieder overheidsorgaan krijgt de plicht een morele gedragscode voor de eigen ambtenaren in te voeren.

De ambtseed (gelofte) die bij sommige departementen, provincies en gemeenten aarzelend is ingevoerd (voor nieuwe werknemers), zal voor het gehele ambtenarenkorps moeten gaan gelden. De derde belangrijke aanvulling is de verplichting om jaarlijks een verslag over het gevoerde integriteitsbeleid uit te brengen. Zullen deze nieuwe voorschriften de integriteit van het openbaar bestuur bevorderen?

Met integriteit wordt doorgaans alleen de negatieve betekenis bedoeld: het tegengaan van steekpenningen (giften of diensten), fraude, belangenverstrengeling, machtsmisbruik, nepotisme en misbruik van informatie bij bestuurders en ambtenaren. Maar het nieuwe beleid (vooral de morele gedragscode en de ambtseed) heeft primair de bedoeling de positieve waarden van integriteit te bevorderen: onafhankelijkheid, onkreukbaarheid, rechtschapenheid, toewijding, loyaliteit, betrouwbaarheid, objectiviteit, onpartijdigheid en openheid.

De Ambtenarenwet bevat overigens al verschillende integriteitsartikelen, zoals over het verplicht melden, registreren en verbieden van nevenwerkzaamheden en het melden van financiële belangen. Daar komen er nu drie bij, maar die zijn niet zo gemakkelijk als de bestaande in normen te concretiseren.

De eerste reden is dat morele normen altijd in de context van het handelen moeten worden beoordeeld: wanneer is een gift een steekpenning en onder welke omstandigheden levert een nevenfunctie belangenverstrengeling op? De tweede reden is dat morele waarden pas in het licht van de publieke (maatschappelijke) moraal hun `lading' krijgen, morele waarden veranderen met de tijdgeest.

Gemakkelijk is het dus niet morele waarden te concretiseren. Toch biedt de nieuwe wet enkele belangrijke winstpunten. De eed of gelofte is weer terug. Het afleggen daarvan is weliswaar een formele handeling, maar de symbolische waarde ervan is groot. In de democratische rechtsstaat is de functie van ambtenaar een bijzondere – dienaar van het algemeen belang – die een volstrekt integere, onkreukbare instelling vereist.

Een ander verheugend feit is dat de minister de verschillende bestuursorganen dwingt tot meer duidelijkheid en openbaarheid over hun integriteit en integriteitsbeleid en dat is een principiële stap voorwaarts. Daarmee wordt het parlement, de provinciale staten, de gemeenteraad en de waterschappen de gelegenheid tot controle en discussie geboden (en hopelijk grijpen ze jaarlijks die kans ook).

De Tweede Kamer zou dat kunnen doen op de derde woensdag in mei als de beleidsresultaten van het voorgaande jaar uitvoerig worden besproken. Provinciale staten en gemeenteraden krijgen de mogelijkheid om die discussie aan te gaan nu vanaf 2004 een rapportage (en een accountantsrapport) over de rechtmatigheid van bestuur verplicht is gesteld.

Maar over de effectiviteit van de maatregelen kan geen zinnig woord worden gezegd, want criteria ontbreken. Dat constateert ook de Raad van State in zijn commentaar op het wetsontwerp. Dat valt de minister echter moeilijk aan te rekenen. De aard van een morele gedragscode (en ook een ambtseed) is dat zij in vriendelijke, aansporende bewoordingen is gesteld. Bovendien heeft een gedragscode geen sanctionerend karakter. Een ambtenaar die niet conform de gedragscode handelt, kan hoogstens op zijn of haar gedrag worden aangesproken. Ook zijn inmiddels zoveel (model)gedragscodes in omloop dat elk zichzelf respecterend bestuursorgaan wel zo'n papieren tijger in huis of op het eigen intranet heeft staan. Het komt er op aan hoe een code tot stand komt en levendig wordt gehouden – van hoog tot laag in de organisatie.

Een vraagstuk dat blijft liggen is de klokkenluidersregeling. Klokkenluiders zoeken de publiciteit om hun boodschap naar buiten te brengen. Maar dat is het kabinet een gruwel.

Vandaar dat de huidige Ambtenarenwet potentiële ambtelijke klokkenluiders die een hun bekende misstand aan de kaak willen stellen, dwingt tot het doorlopen van een omslachtige interne procedure, waarbij ze hun eigen chefs en directeur tegenkomen op wie de misstand betrekking kan hebben. De minister heeft helaas verzuimd klokkenluiders de kans te geven over misstanden hoe dan ook rechtstreeks naar buiten te treden.

Tot slot is het verwonderlijk dat de minister weinig stimulansen uitdeelt om de integriteitsproblemen van alle overheidsorganen in kaart te brengen. Wat vindt de minister van instrumenten zoals de verplichte (centrale) registratie van feitelijke integriteitsschendingen in alle lagen van de organisatie (bestuurders en ambtenaren), een bureau integriteit dat onderzoeken kan doen, een integriteits-vertrouwenspersoon waar schendingen kunnen worden gemeld (en die jaarlijks verslag van zijn of haar bevindingen doet)? Recent VU-onderzoek laat zien dat er verbazingwekkend weinig onderzoeken naar corruptie en fraude plaatsvinden, vreemd want in dit opzicht is Nederland echt nog niet schoon.

Onze conclusie is dat de oogst van dit wetsontwerp wat aan de magere kant is. Tot op zekere hoogte is dat ook wel begrijpelijk: de minister dient in het huis van Thorbecke de autonomie van de decentrale bestuursorganen te respecteren. Hij kan de `lagere' bestuursorganen (provincie, gemeente, waterschap) niet alles voorschrijven. Maar dat ligt anders voor zelfstandige bestuursorganen. En een integriteitsbureau voor de rijksoverheid zou in het kader van dit wetsontwerp niet misstaan.

Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel en prof.dr. L.W.J.C. Huberts zijn verbonden aan de onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit in Amsterdam.