Het kazerne-overleg

Zes maanden lang probeerde het kabinet-Balkenende II de verzorgingsstaat te hervormen buiten de sociale partners om. Maar dit bleek onmogelijk. Alleen door een sociaal akoord met vakbonden en werkgevers kan de verzorgingsstaat worden vernieuwd: het poldermodel leeft weer.

De orde is hersteld in de polder. Het experiment van het kabinet-Balkenende II om de sociale zekerheid te hervormen buiten de werkgevers en werknemers om is op een mislukking uitgelopen. Niet in de vergaderzaal van de Tweede Kamer, maar in besloten onderhandelingen zijn de piketpalen van de sociale zekerheid voor de komende jaren verzet. Het primaat van de politiek was niet opgewassen tegen de gevestigde macht van de georganiseerde productiefactoren arbeid en kapitaal. Nog geen zes maanden heeft de politieke solotoer stand gehouden. Het bleek een doodlopende weg.

Een jaar geleden lag de polder wijd open. Het Najaarsakkoord dat het verse kabinet-Balkenende II op 14 oktober 2003 met de vertegenwoordigers van de vakbeweging en de werkgeversorganisaties sloot, werd alom geprezen als voorbeeld van het Nederlandse overlegmodel. Bevriezing van de lonen in 2004, voortgezette loonmatiging in 2005, afspraken over de sociale zekerheid. Er waren nog wat open eindjes over het vroegpensioen, die in de daaropvolgende weken en maanden zouden worden afgehecht, zoals dat heet in polderjargon. Zover kwam het niet. De onderhandelingen verliepen steeds stroperiger, de sfeer werd grimmiger, karakters botsten en de loopgraven werden dieper. Het Voorjaarsoverleg tussen het kabinet en de sociale partners liep op niets uit en op 18 mei werden alle onderhandelingen afgebroken. Er was geen sociaal akoord, wel een breuk in het poldermodel.

Het kabinet kondigde vervolgens aan zonder verder overleg met de sociale partners voorstellen voor aanpassing van de sociale wetgeving naar de Tweede Kamer te zullen sturen. Bovendien verklaarde het kabinet zich niet langer bereid onderdelen van CAO's die strijdig zijn met het kabinetsbeleid `algemeen verbindend' te verklaren (dat wil zeggen: verplicht te stellen voor alle bedrijven in de bedrijfstak waarvoor de betreffende CAO geldt). De vakbeweging vatte dit op als een oorlogsverklaring. Het kabinet vond dat er genoeg was gepalaverd met de polderpartijen en beriep zich op de eigen verantwoordelijkheid van de politiek.

Vooral voor het CDA, de partij die sinds jaar en dag het overlegmodel in de arbeidsverhoudingen heeft gekoesterd en die hechte banden onderhoudt met het maatschappelijke middenveld, was dit een ideologische salto. Vorig jaar oktober nam premier Jan-Peter Balkenende hierop al een voorschot in zijn Tinbergenlezing. ,,De agenda van het kabinet is een agenda van institutionele hervormingen'', zei hij bij die gelegenheid. Dat is, aldus de CDA-premier, ,,de rode draad'' die door het kabinetsbeleid loopt.

Radicaal

Balkenende II is het meest ideologische kabinet sinds het roemruchte kabinet-Den Uyl in de jaren zeventig. Balkenende heeft zich zelfs de ideologische tegenpool van Den Uyl genoemd. Dit kabinet moet volgens de CDA-premier onderwerpen durven aanpakken die te lang zijn blijven liggen: ,,het hervormen van de sociale zekerheid en het zorgstelsel, zodat deze ook in de toekomst – in een vergrijsde samenleving – stevig overeind blijven''.

De overtuiging dat de verzorgingsstaat achterhaald is en dat hervormingen nodig zijn om het bestel aan te passen zit diep bij Balkenende. Begin jaren tachtig werkte hij al mee aan het rapport `Van verzorgingsstaat naar verzorgingsmaatschappij' waarbij centraal stond ,,het scheppen van omstandigheden waardoor mensen en maatschappelijke organisaties weer zicht krijgen op hun verantwoordelijkheden''. Deze gedachte heeft Balkenende samen met Ab Klink, tegenwoordig directeur van het Wetenschappelijk Bureau van het CDA, in de jaren negentig uitgewerkt tot de nieuwe sociaal-economische lijn van het CDA. Solidariteit is niet een kwestie van eerlijk delen, maar van meedoen en erbij horen. Werken, eigen verantwoordelijkheid en actieve deelname aan de samenleving zijn belangrijker dan de bewogen liefdadigheid van de Bergrede uit de Bijbel. Aanhangers van de christelijk-sociale traditie als de voormalige CDA-prominenten Willem Aantjes, Wil Albeda en Bert de Vries, die zich deze week tegen de hervormingspolitiek van het CDA uitspraken, gruwen hiervan. Maar zij vertolken een geluid dat bij de huidige leiding van het CDA geen weerklank heeft.

In het Regeerakkoord van het kabinet-Balkenende II (`iedereen moet meedoen') werden de contouren van de voornemens om de sociale zekerheid te herzien, vastgelegd. De Miljoenennota 2005 die twee maanden geleden werd gepresenteerd, bevatte de uitwerking: versobering van de WAO, afschaffing van de belastingaftrek van de premies voor VUT en prepensioen, beperking van WW-uitkeringen bij ontslag, invoering van de levensloopregeling, bevriezing van de lonen in de collectieve sector en van de uitkeringen. Tijdens de Algemene Beschouwingen brachten de fractieleiders van de drie regeringspartijen hierin voor een miljard euro aan verschuivingen aan. Het was een stevige correctie, maar het was de politiek – kabinet en Kamer – die het initiatief had. De sociale partners stonden bij dit alles buitenspel.

De vakbeweging voelde zich des te meer geschoffeerd door het kabinet omdat bewindslieden de suggestie wekten dat vakbonden eigenlijk niets meer te betekenen hadden. Ze werden afgeschilderd als bolwerken van oudere werknemers, geen partners in verandering, maar verdedigers van de status-quo. Die verwijten lieten de bonden niet op zich zitten. In de zomer mobiliseerden ze hun achterban en werden de draaiboeken voor actie tevoorschijn gehaald. Er kwam op 2 oktober een demonstratie op het Museumplein in Amsterdam, er volgden stakingsacties in het openbaar vervoer, bij de politie en in de metaalindustrie. Hoewel de ontwrichting van de economie zich beperkte tot ongemak, toonde de vakbeweging dat ze niet achteloos ter zijde geschoven kon worden. De sociale zekerheid liet zich dan misschien niet mét, maar zeker ook niet zónder hen hervormen. Onder de dreiging van grotere sociale ontwrichting bereikten ze dat ze als onderhandelingspartners weer serieus genomen werden.

Op zondag 24 oktober troffen de voorzitters van de vakbeweging en de ministers Aart Jan de Geus (Sociale Zaken, CDA) en Gerrit Zalm (Financiën, VVD) elkaar in het beschutte restaurant De Beukenhof in Oegstgeest. Aangezien Balkenende, met een ernstige infectie aan zijn voet in het ziekenhuis was beland, fungeerde Zalm ook als waarnemer van de premier. Daarna volgden de ontmoetingen elkaar in snel tempo op, zowel van de ambtelijk-technische onderhandelaars, als van ministers en vakbondsbestuurders. In het gebouw van de Sociaal-Economische Raad, in het appartement van premier Balkenende op een hoek van de Van Alkemadelaan in Den Haag, in de Prinses Julianakazerne van de Koninklijke Landmacht, eveneens aan de Van Alkemadelaan. En ook nog in Brussel waar afgelopen donderdag de Europese sociale top op de agenda stond en waar alle kopstukken van het Nederlandse poldermodel prominent aanwezig waren.

De gesprekken waren omgeven met een gewichtige geheimzinnigheid alsof het onderhandelingen over staatsgeheimen betrof.

Stagnatie

Maar zo uitzonderlijk was het dossier nou ook weer niet. Want Nederland staat niet alleen in voornemens om het pensioenstelsel te hervormen. Deze week kwam een lang verwacht rapport uit van een high level group onder leiding van oud-premier Wim Kok waarin voorstellen worden gedaan om de Europese economie slagvaardiger te maken. Eén van Koks aanbevelingen aan de Europese regeringsleiders is dat Europeanen langer moeten werken om hun welvaart te kunnen behouden. Langzaam begint dat proces in de EU ook op gang te komen. In Duitsland heeft een commissie onder leiding van Peter Hartz, lid van de raad van bestuur van Volkswagen, hervormingsplannen opgesteld die door de sociaal-democratische regering-Schröder zijn overgenomen. Michel Camdessus, oud-president van de Banque de France en oud-directeur van het IMF, heeft de rechtse regering in Frankrijk vorige maand aanbevolen om hervormingen van de sociale zekerheid ter hand te nemen. Anders staat Frankrijk volgens Camdessus een onherroepelijke neergang te wachten. In Italië, in België, in Spanje is het niet anders en zijn regeringen van uiteenlopende politieke signatuur bezig om het bouwwerk van de sociale zekerheid aan te passen. Een andere constante is het Europese vakbondsverzet tegen deze plannen.

De continentale hervormingsdrang is ingegeven door een harde noodzaak die kan worden samengevat in twee woorden: stagnatie en demografie. De economische groei van de meeste Europese landen laat te wensen over, terwijl de bevolking in omvang begint te krimpen en in leeftijdsopbouw steeds meer veroudert. In de Europese Unie, schrijft de commissie-Kok in haar rapport, is in 2050 bijna de helft van de bevolking 65 jaar of ouder – vergeleken met een kwart op dit moment. In Nederland zal het aantal 65-plussers in verhouding tot de economisch actieve bevolking (iedereen in de leeftijd van 20-65 jaar) toenemen van 22 procent op dit moment naar 43 procent in 2040. Bovendien zal waarschijnlijk vanaf volgend jaar het aantal inwoners van Nederland in absolute aantallen gaan dalen. Daarmee sluit Nederland zich aan bij een trend die in andere Europese landen vanaf midden jaren negentig al is ingezet.

De combinatie van demografische vergrijzing en economische stagnatie ondermijnt de Europese pensioen- en gezondheidsstelsels. Deze stelsels zijn opgezet in de twintigste eeuw waarin groei van de bevolking een gegeven was en er meestal sprake was van voldoende economische groei. Dit maakte kostbare socialezekerheidsstelsels betaalbaar. Tot op zekere hoogte functioneren die immers als piramidespelen: zolang er nieuwe deelnemers toestromen, zijn de uitkeringen gegarandeerd. Zodra de instroom stokt, loopt het spel spaak.

In Europa tekent zich een omslag af nu de naoorlogse babyboomers binnenkort met pensioen gaan en de geboortecijfers veel lager zijn dan het aantal kinderen per vrouw dat nodig is om de bevolkingsomvang constant te houden. Een dergelijke situatie, die zich nog nooit eerder heeft voorgedaan in een verzorgingsstaat, zet de bestaande sociaal-economische arrangementen onder druk. In omslagstelsels zoals de VUT en de AOW, waarbij werkenden betalen voor niet-werkenden, moeten minder premiebetalers meer uitkeringsontvangers onderhouden. Voor voorzieningen die gebaseerd zijn op collectieve stelsels van kapitaaldekking zoals (pre)pensioen – nu sparen voor uitkeringen later – levert deze demografische verandering eveneens knelpunten op.

Er is een tweede probleem. De economische dynamiek van samenlevingen met een vergrijzende bevolking neemt af. De oproep van de Europese regeringsleiders in 2000 in Lissabon om van de Europese Unie de `meest dynamische economische regio van de wereld' te maken, was niet alleen een staaltje van zelfoverschatting, maar ook van gebrek aan sociaal-economisch inzicht. Een ouder Europa is een trager economisch Europa.

Nederland is een treffend voorbeeld. In de langetermijnplannen van het kabinet wordt uitgegaan van een gemiddelde economische groei van 2,25 procent per jaar. Dat is al minder dan het was in de vorige eeuw, in werkelijkheid is de groei de afgelopen jaren nog veel minder geweest. Sinds 2001 staat de Nederlandse economie nagenoeg stil en als de verwachting klopt dat de groei volgend jaar 1,5 procent bedraagt, dan heeft Nederland in de vijf jaar van 2001 tot en met 2005 amper meer gepresteerd dan voor één jaar is ingeboekt volgens de behoedzame scenario's van het Centraal Planbureau. Dit betekent dat de economische groei waarop gerekend was zich niet heeft voorgedaan. Een verwachte welvaartstoename van zo'n veertig miljard euro is uitgebleven. Hierdoor is er minder geld beschikbaar dan waarop was gerekend – en moet het kabinet voor een vergelijkbaar bedrag bezuinigen.

De stagnatie van de continentale Europese economieën is des te opmerkelijker als deze afgezet wordt tegen de vooruitzichten van de Verenigde Staten. De Amerikaanse economie is dynamischer, de groei is hoger. De bevolking is gemiddeld jonger en neemt in omvang toe (zie grafiek).

Dinosaurus

Over de analyse en de hiervan afgeleide noodzaak tot hervormingen van de verzorgingsstaat is men het in brede kring in Europa eens. Vrijwel alle Europese regeringen zoeken daarom naar mogelijkheden om de verhouding werkenden/niet-werkenden in gunstige zin te beïnvloeden. Maatregelen zoals prikkels voor langer werken, verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, ontmoediging van vervroegde uittreding, versoberingen van collectieve pensioenen en een groter beroep op individuele besparingen liggen voor de hand. De maatregelen moet nu worden ingevoerd, zei minister De Geus vorige maand in zijn Tinbergenlezing. ,,Om eens een niet alledaagse vergelijking te trekken: het trieste lot van de dinosaurus zou voor de welvaartsstaten in Europa een waarschuwing moeten zijn'', aldus de CDA-minister. ,,Dat beest was namelijk zo perfect aan zijn omgeving aangepast dat een radicale verandering van zijn omgeving ertoe leidde dat hij zich niet meer kon handhaven.''

In Nederland is aan deze Europa-brede agenda om meer mensen langer te laten werken een eigen element toegevoegd. Het CDA heeft enkele jaren geleden het begrip `levensloop' omarmd als een nieuwe denkwijze die beter aansluit bij de verschillende fases van het moderne gezinsbestaan. Voor het moderne gezin moet de overheid niet langer een fiscale subsidie geven – door premies aftrekbaar te maken van de belastingen – voor besparingen ten behoeve van het (vroeg)pensioen, maar ten behoeve van zorg- of studieverlof tijdens het werkzame leven. Het `spitsuur' van het bestaan van werkende ouders met jonge kinderen moet aldus ontlast kunnen worden, ten koste van de afschaffing van de fiscale begunstiging van vervroegd uittreden van ouderen. Dat zat de vakbeweging dwars. De verschuiving van VUT en prepensioen naar de nieuwe levensloopregeling werd hierdoor een van de meest omstreden punten van het overleg. Temeer omdat het kabinet van mening was dat collectieve pensioenregelingen plaats moesten maken voor een individuele levensloopregeling.

Uiteindelijk zijn in Nederland de verschillen tussen kabinet, werkgevers en werknemers niet onoverbrugbaar. Daarvoor is er in de poldereconomie te veel begrip voor elkaars standpunt. Bovendien is men op elkaar aangewezen. Afspraken over de sociale zekerheid behoren tot de core business van de sociale partners en worden uitgewerkt in de onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers over de CAO's. Of politici dat nu leuk vinden of niet – ze moeten de sociale partners bij aanpassingen betrekken, want zij zijn belast met de uitvoering van werknemersverzekeringen of pensioenregelingen. Bovendien zullen de vakbonden in CAO-onderhandelingen ongetwijfeld compensatie eisen van de werkgevers.

Het conflict spitste zich de afgelopen maanden toe op het tempo waarin de maatregelen moeten worden ingevoerd en op de overgangsregelingen. Bij het Voorjaarsoverleg waren de partijen elkaar tot op een paar maanden voor het vroegpensioen genaderd, maar de stemming was toen al zo verziekt dat de onderhandelingen afbraken. Het breukpunt was dat het kabinet wilde doorzetten met individuele spaarregelingen en de vakbeweging, gesteund door de werkgevers, wilde vasthouden aan collectieve regelingen. Wel stelde het CNV zich voortdurend coöperatiever op dan de FNV, met het CDA in de regering beschikte het CNV ook over de betere kabinetscontacten. Maar die bleken niet altijd even soepel. Na afloop van het `kennismakingsoverleg' tussen kabinet, werkgevers en werknemers op 3 juli vorig jaar liet CNV-voorzitter Doekle Terpstra zich in scherpe bewoordingen uit over de ,,benepen, zuinige reactie'' van Balkenende. Hij had gehoopt dat het kabinet een gebaar zou maken en de vakbond serieus zou nemen. Maar zelfs een kleine toezegging, een klein gebaar, kreeg Balkenende volgens Terpstra ,,niet uit zijn str... uit zijn keel''.

Met een kop koffie legden de premier en de CNV-bestuurder de ruzie een maand later bij, maar de onderlinge verhouding bleef stroef. Ook had het CNV weinig baat bij het CNV-verleden van minister De Geus. Van 1980 tot 1998 werkte de Geus bij het CNV, de laatste vijf jaar als vice-voorzitter. Traditioneel krijgen de voorzitters van werkgevers en werknemers de minister van Sociale Zaken direct aan de telefoon, De Geus heeft gebroken met deze traditie. Hij heeft zich doen kennen als een ontoegankelijke bewindsman. In de schijnwerpers van de media zijn er wel vaker conflicten tussen de sociale partners en het kabinet, maar er is ondertussen altijd informeel overleg. Daar was de afgelopen maanden geen sprake van. De Geus hield de deur dicht. Hij moest de hulp inroepen van zijn partijgenoot en vriend Cees van der Knaap, staatssecretaris van Defensie, om weer in gesprek te komen met de vakbeweging. Met een CNV-historie van twintig jaar, onder meer als coördinator arbeidsvoorwaarden en algemeen secretaris, koestert Van der Knaap zijn roots meer, zo valt bij CDA-Kamerleden te beluisteren, dan De Geus.

Drie weken geleden lekte uit dat Van der Knaap in opdracht van De Geus als `verkenner' naar de sociale partners werd gestuurd. Volgens VVD-minister Gerrit Zalm die hierover aanvankelijk niet geïnformeerd was, ging Van der Knaap slechts wat `rondsnuffelen'. Daarmee kreeg Van der Knaap bij de vakbeweging de bijnaam `rijkssnuffelaar'. Bijnaam of niet, zijn verkenning was succesvol: het gesprek tussen sociale partners en kabinet werd hervat. Nadat het CNV en MHP (middelbaar en hoger personeel) de weg terug hadden gevonden, kreeg de FNV van Lodewijk de Waal, die het hardst van leer was getrokken tegen het kabinet in de voorafgaande maanden, nog enkele dagen extra tijd om de bocht van actie naar overleg te maken. Ook de vakbeweging zag in dat onderhandelen meer oplevert dan demonstreren op het Museumplein.

De balans is dat de vakbeweging heeft gewonnen bij het tempo waarin de veranderingen worden doorgevoerd en dat het kabinet heeft gewonnen omdat de beoogde hervormingen doorgang vinden. Een spaarstelsel gebaseerd op collectieve pensioenregelingen wordt geleidelijk vervangen door een individueel stelsel voor de levensloop. De sociale partners zijn terug, maar de politiek heeft de grenzen van hun macht afgebakend. In het sociale conflict van 2004 zijn de piketpaaltjes van de verzorgingsstaat in de polder toch een stukje verzet.

Met medewerking van Cees Banning en Karen Zandbergen