Europa is een succes, jammer dat het niet democratisch is

De Amerikaanse grondwetsdeskundige Joseph Weiler is enthousiast over de Europese Unie. `Zo'n voorbeeld van tolerantie vind je nergens anders, niet in de geschiedenis, niet in de wereld.' Maar de Europese Grondwet die komende vrijdag wordt ondertekend, doet weinig aan het grootste tekort: burgers tellen in Brussel niet mee.

`Weet u waarom ik het Europese project zo bijzonder vind?'', vraagt Joseph Weiler (53) ongeveer halverwege het gesprek. Langzaam buigt de hoogleraar Europees recht en Europese geschiedenis zich naar voren. ,,Europa is de enige plek waar mensen uit verschillende landen zich vrijwillig aan gemeenschappelijke regels onderwerpen, maar hun eigen nationale identiteit houden. En waar ze hun buurman bovendien uitdrukkelijk zijn eigen identiteit gunnen, zelfs als die buurman de anderen ooit bezet heeft, zoals de Duitsers met bijvoorbeeld de Hollanders hebben gedaan van 1940 tot 1945. Zo'n voorbeeld van tolerantie vind je nergens anders, niet in de geschiedenis, niet in de wereld.''

Hier is een grondwetsdeskundige aan het woord is, geschoold in saaie teksten over moeilijke onderwerpen, zou je zeggen. Maar Joseph Weiler legt duidelijk en betrokken uit waarom Europa zo bijzonder is. En waarom de Europese Grondwet, waarover Nederlanders komend voorjaar in een referendum mogen stemmen, aan die bijzonderheid zo'n afbreuk doet. Bovendien heeft hij een uitgesproken mening over God in de Grondwet, ook al geen dagelijks onderwerp voor de meeste constitutionele denkers. Maar hierover later meer.

Joseph Weiler, hoogleraar aan de Universiteit van New York, is op dit moment één van de invloedrijkste grondwetsdeskundigen ter wereld. Politici in Europa, bijvoorbeeld van de Europese Commissie of van Oost-Europese landen, maar ook collega's van andere universiteiten vragen hem graag om zijn mening. Eén van zijn adviezen haalde zelfs het ontwerp van de Europese Grondwet: zijn plan voor een wetgevend referendum waarmee burgers in Europa een besluit van de Europese Commissie of van de Europese regeringsleiders kunnen terugdraaien.

Een gesprek over de Europese Grondwet ligt voor de hand. Komende vrijdag zullen de Europese regeringsleiders tijdens een ceremonie in Rome het Verdrag voor de Grondwet ondertekenen. Maar waar te beginnen met dit reuze ingewikkelde onderwerp, zonder meteen te verzanden in abstracties en techniek? Gewoon, door het eerst níét over de Constitutie te hebben, zo blijkt al snel. Het gesprek met Weiler in de ontbijtzaal van het Carlton Ambassador Hotel in een chique buurt van Den Haag koerst eerst in de richting van de politieke en maatschappelijke omgeving waarbinnen de Grondwet straks moet functioneren. Over die omgeving toont Weiler zich bezorgd.

,,Er heerst langzamerhand grote vermoeidheid op dit continent over het Europese project'', zegt Weiler. Het beste voorbeeld van die vermoeidheid, vindt hij, zijn de Polen. Die zeiden eerst bij het referendum over de toetreding tot Europa overweldigend ja, en vervolgens ging er maar 20 procent stemmen bij de Europese parlementsverkiezingen van juni van dit jaar. Dat duidt erop dat burgers zich niet erg betrokken voelen bij Europa. Terwijl het idee altijd was dat burgers zich meer betrokken zouden voelen naarmate het Europees Parlement meer bevoegdheden zou krijgen. Weiler: ,,Dat is een onjuiste veronderstelling gebleken. Het Europees Parlement heeft zich ontwikkeld tot medewetgevend orgaan met grote en belangrijke bevoegdheden. Maar de burgerlijke betrokkenheid bij Europa beleeft juist een neergang.''

Hoe verklaart u dat?

,,Ik geef u een structurele verklaring die echt tragisch is. Alle nationale democratieën binnen Europa hebben, ondanks hun enorme verschillen, twee dingen gemeen. De eerste is dat de democratie zijn kiezers de mogelijkheid biedt om, zoals de Britten zeggen, de schurken eruit te gooien. Het is de mogelijkheid om van regering te veranderen.

,,Ten tweede kunnen bevolkingsgroepen via bijvoorbeeld belangengroepen of met grote demonstraties invloed uitoefenen op specifieke beleidspunten: pensioenen, sociale zekerheid, et cetera. Burgers kunnen de koers van de politiek beïnvloeden, en dat is heel belangrijk voor een democratie. Het Europese bestuurssysteem daarentegen, is governance without government, het mist die twee essentiële trekken. Je kunt met je stem niet de schurken eruit gooien, noch de koers van de politiek beïnvloeden. Er is in dat opzicht niet alleen een democratisch, maar ook een politiek tekort.

,,Weinig mensen realiseren zich dat Europa bovendien is gaan lijden onder de paradox van zijn succes: Europa werkt, zelfs als het niet democratisch is! Europa biedt pane et circo: brood en spelen. De legitimatie van Europa zit in de resultaten, niet in het proces. Daarmee corrumpeert Europa het traditioneel democratisch model, zoals we dat al lange tijd kennen. Want de resultaten mogen er zijn, ondanks alle klachten van nu: een enorme welvaartsgroei, een sterke euro, vrede en veiligheid, relatief lage werkloosheid. De meeste mensen in Europa leiden een succesvol bestaan.''

U heeft de mogelijkheid geopperd van het wetgevend referendum voor Europeanen. Is dat een manier om de neergang van de burgerlijke cultuur in Europa te stuiten?

,,Daarmee bied je burgers in Europa alsnog een manier om althans een deel van de Europese politiek te beïnvloeden. Het moet dan wel een robuust instrument zijn. Relatief gemakkelijk te organiseren en met zichtbare gevolgen, om het taaie systeem te kunnen beïnvloeden. Daarvoor heb ik een paar jaar geleden een voorstel gedaan. Maar wat blijkt? De meeste Europese landen zijn daartegen. De Duitsers zijn tegen directe democratie, en geloven in representatieve democratie. Maar die ontbreekt nou juist in het Europese regeersysteem. De Fransen zijn bang voor transparantie van het bestuur, iets dat je juist nodig hebt voor een goed functionerend referendum. In het uiteindelijke ontwerp voor de Constitutie is daardoor wel iets van die wetgevende referenda terechtgekomen, maar in sterk verwaterde vorm. Het is nauwelijks iets om opgewonden over te raken. De drempel is hoog, het aantal onderwerpen waarover het mag gaan gering, en de mogelijke impact beperkt.''

Toch verdedigen politici de Constitutie onder andere met het argument dat ze de democratie versterkt, verwijzend naar het referendum en naar de grotere bevoegdheden van het Europees Parlement.

,,Met de Constitutie wordt de efficiëntie van de uitgebreide Unie groter. Maar er is weinig vooruitgang geboekt in termen van democratie. Bovendien is een groot risico genomen door het etiket Constitutie te plakken op iets dat in feite een samenvatting is van en een amendement op de vorige Europese verdragen. Dat geeft het geheel een enorm gewicht. Daardoor wordt het bijvoorbeeld heel moeilijk om het straks te amenderen, mocht dat nodig zijn. Of om ooit nog eens een veel dunner en voor de burger inspirerender document te componeren. Hebt u al gezien hoe deze Constitutie begint? ,,Zijne Majesteit de koning der Belgen, de president van de Tsjechische Republiek, Hare Majesteit de koningin van Denemarken...'' et cetera. Dat is toch heel wat anders dan `We, the People', het begin van de Amerikaanse Grondwet.

,,Anderzijds hoeft het ook weer niet helemaal fout te zijn om het etiket Constitutie erop te plakken. Dat woord kan namelijk zijn eigen werkelijkheid creëren. Stel dat straks tijdens de campagnes voor de referenda volgend jaar, ook in uw land, een levendig debat over de Grondwet ontstaat waaraan politici, media, burgers en maatschappelijke burgers meedoen. Dan ontstaat er toch iets van de politieke en burgerlijke betrokkenheid die Europa zo mist.''

Hoe groot acht u de kans daarop?

,,Geen idee. Probleem is dat het debat zich in een sterk uitgebreide Unie moet voltrekken. Politici hebben het de laatste maanden zelden hardop durven zeggen, maar in democratisch opzicht is door de uitbreiding een hoge prijs betaald. Het was noodzakelijk en goed om de uitbreiding richting Oost-Europa te hebben. Europa kon immers niet met z'n rug naar Oost-Europa gaan staan. Maar die uitbreiding maakt het democratische burgerleven in Europa ontzettend veel moeilijker. Het maakt nogal wat uit of je in een politieke gemeenschap van 40 of 400 miljoen mensen woont.

En dan komt Turkije er ook nog bij...

,,De Turkse kandidatuur is een enorm probleem. Er zijn belangrijke geopolitieke redenen om het wel te doen. En het zou heel slecht zijn vanuit het oogpunt van typisch Europese tolerantie om een staat uit te sluiten, enkel en alleen vanwege zijn moslimkarakter. De CSU in Duitsland mag dan wel zeggen dat zo'n groot en arm land als Turkije de integratiekracht van de Unie te boven gaat, maar dat zegt die partij niet over Roemenië. Er kunnen heel goede redenen zijn om Turkije niet als EU-lid te accepteren, maar het kan nooit de moslimreden zijn. Maar een andere reden moet wel gewoon genoemd kunnen worden: door steeds maar uit te breiden, uit te breiden, en uit te breiden, verzwak je het democratisch leven in de Unie enorm.''

Terug naar de constitutie: zou de grotere rol die nationale parlementen krijgen bij de Europese besluitvorming – zij mogen onder bepaalde voorwaarden besluiten van de Europese Commissie tegenhouden – niet kunnen helpen de politieke en burgerlijke betrokkenheid in Europa te versterken?

,,Dat deel van de constitutie is natuurlijk interessant, omdat het Europees parlement ooit begonnen is met dubbelmandaten: leden van het Europees Parlement waren tevens lid waren van de nationale parlementen. Vervolgens zeiden mensen: nee, we moeten directe democratie in Europa hebben, maar daar zijn velen van teruggekomen. En terecht! Want je hebt nu het slechtste van twee werelden: Europese parlementariërs zijn niet verbonden aan hun electoraat zoals nationale parlementariërs dat zijn, maar ze zijn wel gekozen aan de hand van nationale voorkeuren in plaats van Europese.

,,Toch geloof ik niet zo in die nationale parlementaire optie. Nationale parlementen hebben eenvoudigweg niet de capaciteit om Europese politiek te beïnvloeden, te controleren of te beheersen. Het komt er eigenlijk op neer dat je parlementariërs van de staat Californië, New York of Massachusetts vraagt greep te krijgen op de federale politiek van de Verenigde Staten. Dat zou ook niet lukken.''

U had ook kritiek op het weglaten van God en de verwijzing naar de christelijke wortels in de preambule van de Grondwet. U noemde dit zelfs een triomf voor het secularisme. Vanwaar dit scherpe oordeel?

,,Het was geen fout, het was veel erger. De manier van denken waaruit deze beslissing voortkwam is erg problematisch. Want wat was er aan de hand?

De stelling van Polen, Spanjaarden, en Italianen dat de constitutie een soort `Invocatio Dei' (aanroeping van God) zou moeten hebben en een verwijzing naar de christelijke wortels van Europa werd verworpen omdat dat tegen de traditie van tolerantie in de Europese publieke ruimte zou zijn, zoals de Franse president Jacques Chirac zei. Er zit heel veel intolerantie in die redenering, die afbreuk doet aan de unieke Europese tolerantie. Wist u dat de helft van de bevolking van Europese lidstaten – niet de helft van de lidstaten maar de helft van de bevolking in Europa – met een nationale constitutie leeft die verwijst naar God? Als je die verwijzing weglaat, roep je de vraag op: waarom is deze helft van Europa minder belangrijk dan de lidstaten die niet zo'n verwijzing in hun constitutie hebben? Als je naar de eerste zin van de Duitse constitutie kijkt, verwijst die naar God. In het Britse model is er een staatskerk onder leiding van de koningin. En wat zingen de Britten? Juist, God save the Queen.

,,Maar er is nog iets veel fundamentelers aan de hand. Door God niet te noemen, verban je religie in Europa uit het publieke domein naar het privé-domein. Europa ontneemt zichzelf daarmee de mogelijkheid om met goed gevoel te reageren op een van de grootste uitdagingen van dit moment voor de westerse democratie: de religie. Er moet in de Europese publieke ruimte gevoeligheid bestaan voor die uitdaging. Je kunt bijvoorbeeld de islamitische uitdaging niet alleen tot materialistische proporties terugbrengen door te zeggen: als die moslims het beter krijgen, verdwijnt die uitdaging wel. Nee, het gaat in dit geval – ook – om een godsdienstige uitdaging.

Het christendom kan een belangrijke rol spelen om het antwoord op die uitdaging te formuleren, omdat de christelijke kerk inmiddels haar plaats kent. Ze weet hoe haar verhouding tegenover de democratie moet zijn en hoe de kerk kan bestaan zonder die democratie schade te berokkenen. We leven echt niet meer in de tijd van de Frans Revolutie, toen democratie en religie als elkaars vijanden werden gezien en de winst voor de één het verlies voor de ander betekende. Rede en tolerantie zijn in Europa echt niet de tegenpolen van de godsdienst. Rede en tolerantie worden uitgedragen in totaal seculiere staten zoals Frankrijk, maar ook in lidstaten met een staatskerk zoals Denemarken. De geschiedenis van Europa leert juist dat religie en tolerantie niet vijandig tegenover elkaar hoeven te staan. Ik zeg dit alles overigens niet vanuit mijn geloof als religieuze jood, maar vanuit mijn geloof in gezond constitutionalisme.''

Hoe zou u zelf stemmen als u mee mocht doen aan een van de komende referenda over de Constitutie, zoals in Nederland?

,,Deze vraag sla ik liever over.''

Dat is vreemd, gezien uw voorgaande kritiek.

,,En toch antwoord ik niet. Niet omdat ik tegen geëngageerde wetenschap ben. Maar als ik u nu wel antwoord, ben ik bang dat ik voor het karretje gespannen wordt van voor- of tegenstanders van de Grondwet die soms een heel andere agenda hebben.''

Wat zijn de gevolgen voor Europa als de Grondwet niet wordt aanvaard in de referenda?

,,Dat is niet het einde van de Europese Unie, zoals je soms hoort. Dat is pure bangmakerij. Sterker nog, elke maand die nu passeert, bewijst dat Europa ook zonder de constitutie kan en niet onder z'n eigen, gegroeide gewicht implodeert. Eigenlijk is elke uitslag van de referenda winst. Europa kan niet verliezen. Als het ontwerp overal wordt goedgekeurd, dan heeft de Europese Unie meer legitimiteit dan ze ooit in de geschiedenis heeft gehad. Als het in een aantal landen wordt afgewezen, is dat ook geen ramp, en heeft de bevolking in elk geval eindelijk de gelegenheid gehad haar stem te laten horen.

,,Het zou wel jammer zijn als een nee tegen de Grondwet door nationale in plaats van Europese overwegingen zou zijn veroorzaakt. Het zou ook problematisch zijn, als de nee-stem alleen van de usual suspects kwam: het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Denemarken. In dat geval gaat de Constitutie waarschijnlijk door, en komt er een nieuwe status voor die drie lidstaten. Het resultaat is dat de ongelijkheid binnen Europa toeneemt.''