Stop de mythes over Brusselse invloed op wetten

Na de mythe dat ,,ruim 50 procent (of zelfs meer) van al onze regelgeving uit Brussel komt'' ontstaat nu de nieuwe mythe dat het Brusselse aandeel ,,slechts 16 procent'' is. De eerste mythe is inderdaad een sterk verhaal dat rondgaat in politieke en journalistieke kringen. Bij navraag zo'n vijf jaar geleden bleek mij dat het op geen enkel (al of niet betrouwbaar) onderzoek was gebaseerd. Sommige buitenlandse onderzoekers kwamen wel met andere percentages, maar (terecht) steeds met vele slagen om de arm. Nu zijn er dan de Groningse bestuurskundigen De Jong en Herweijer, die ,,hooguit 16 procent'' claimen (NRC Handelsblad, 1 oktober) en hun Utrechtse collega's Bovens en Yesilkagit die de oude mythe eerst ophogen naar 80 procent en daarna vervangen door 23 procent (NRC Handelsblad, 4 oktober) Staatssecretaris Atzo Nicolaï heeft nu de Leidse jurist Voermans gevraagd een onderzoeksopzet te maken voor het verlossende getal. Kan dat?

De methoden van de twee koppels bestuurskundigen zijn in elk geval te primitief. Het eerste koppel liet de zoekmachine los op Haagse wetten en regels die naar Brusselse wetten (voornamelijk richtlijnen) verwijzen, raadpleegde ook de Haagse kwartaaloverzichten van omzetting van Brusselse richtlijnen en percenteerde de uitkomst op het totaal aantal binnenlandse wetten, algemene maatregelen van bestuur (AMVB's) en koninklijke besluiten (KB's). Zij hebben dus slechts aan de ontvangstkant gemeten, vrijwel alleen de Brusselse richtlijnen beschouwd en verdere binnenlandse regeldruk (rijksbeschikkingen en lagere overheden) buiten beschouwing gelaten.

Het tweede koppel begon aan de Brusselse zenderkant, telde daar rond 3.000 richtlijnen per medio 2003, keek aan de Haagse ontvangstkant naar de omzettingen in binnenlandse wetten (hier óók de verordeningen van schappen) en percenteerde deze uitkomst op een ongespecificeerd totaal van hier geldende wetten en regels. Naar meetpunten, bestanden en meetmethoden zijn de twee onderzoeken verschillend.

Kan een derde onderzoek de oplossing geven? Dan moet men aan de zenderkant beginnen. Welnu, neem het meest recente jaar 2003. Toen kwamen 121 richtlijnen (indirect algemeen verbindend), 837 verordeningen (direct algemeen verbindend) en 599 beschikkingen (direct specifiek bindend) tot stand, in totaal 1557 Brusselse wetten en regels (Algemeen Verslag over 2003). Hiervan zou men moeten aftrekken de ingetrokken besluiten (resp. 79, 398 en 152). De categorie richtlijnen, populair bij de bestuurskundigen, is evident een veel te beperkt bestand. De volledigheid van hun Binnenhofse kwartaaloverzichten is onbekend. Naar binnenlands staats- en bestuursrecht kan hun implementatie ook, buiten regering en parlement om, rechtstreeks geschieden door een eerder zelfstandig bevoegd gemaakte overheid.

Ook het Brusselse overzicht is trouwens niet 100 procent betrouwbaar. Van die 1557 wetten en regels zijn er 1269 gemaakt door alleen de Commissie, buiten Parlement en Raad om, op basis van aan haar gedelegeerde bevoegdheden, maar de jaarlijkse overzichten van de zogeheten `comitologie' geven veel hogere productiecijfers. Telfouten komen ook voor. Het Algemeen Verslag over 2002 dicht de Raad 99 méér richtlijnen toe dan hier passeerden, namelijk 14.

Gedegen onderzoek zou uiteraard ook rekening moeten houden met de rechtstreekse werking van Verdragsartikelen en uitspraken van het Hof. Daarnaast zou men tweeledig ook kwalitatief moeten meten. Ten eerste naar relevantie, wat een subjectieve categorie is. Maar evident is dat een Europese verordening inzake olijventeelt voor ons land gewoonlijk minder relevant is dan een over maritieme veiligheid. Ten tweede naar materiële doorwerking. Zo telt de Habitat-richtlijn kwantitatief voor één wet, maar zij werkt door in de olieboring op de Waddenzee, het archeologisch onderzoek, de aanleg van bedrijfsterreinen, de bescherming van broedplaatsen en zoveel meer. Moet zij niet voor een veelvoud wegen? Juist deze materiële doorwerking maakt dat Brusselse wetten en regels ons land veranderen. Zij vormen op vrijwel alle beleidsterreinen nieuwe piketpaaltjes, waarbinnen wij moeten blijven.

Dit laatste maakt ook dat tellingen van zogenaamd binnenlandse wet- en regelgeving, waartegen de voornoemde onderzoekers het Brusselse volume als percentage afzetten, niet zuiver kunnen geschieden. Daarin werken al allerlei Brusselse wetten en regels materieel door. Dat minister Brinkhorst (Economische Zaken) in de energiesector het eigendom en de distributie wil splitsen, is een Haags idee met Brusselse inspiratie. Is zijn wetsvoorstel nu binnenslands of Europees? Evenzo: alle Haagse `kerstballen' die onnodig aan menige Brusselse richtlijn worden toegevoegd. Indien men toch louter wil tellen, mag men dan de regeldruk van rijksbeschikkingen en lagere overheden verwaarlozen?

De eerste conclusie is dat het percentage Europese wetten en regels in onze rechtsorde een onbekende is en voorlopig zal blijven. Vooralsnog is er geen enkele solide onderbouwing van een lager (of hoger) percentage en dus geen reden voor een nieuwe mythe. Ten tweede kan geen enkel percentage op zich de conclusie rechtvaardigen dat het `te hoog' is zoals het redactioneel commentaar in deze krant van 9 oktober of `te laag' zoals een ingezonden briefschrijver (12 oktober) stelde, want dat is een kwestie van smaak of ideologie, waarvoor geen onderzoek nodig is.

Wie toch een idee wil hebben van het gewicht van Europese wet- en regelgeving, kan beter, omgekeerd, op speurtocht gaan naar een binnenslands geldende wet of regel die niet de sporen van Brussel draagt. Dat is stééds meer zoeken.

Rinus van Schendelen is hoogleraar politicologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij onderzoekt vooral de praktijk van Europese besluitvorming en publiceerde onder meer `Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU' (2002).