De gekozen burgemeester: een feest of een kater?

De benoemde burgemeester is een anachronisme waar Nederland zo snel mogelijk van af moet. Daarom moet de Kamer zich snel over de kabinetsplannen uitspreken, vindt Ivo Opstelten.

Artikel 139 van de Grondwet, lid 2, luidt dat de burgemeester door de koning wordt benoemd en ook door hem ontslagen. Dit artikel is overigens niet zonder slag of stoot in de Grondwet van 1848 terechtgekomen. Thorbecke vond dat de aanstellingswijze van de burgemeester helemaal niet in de Grondwet thuishoorde, en juist aan de wetgever de vrijheid moest worden gegeven om daarover te beslissen: ,,Zal keuze van den burgemeester... geschieden door den Raad of de burgerij, en slechts goedkeuring van Gouvernementswege behoeven, of zal hij... door den Koning worden benoemd uit eene lijst van drie leden van den Raad'', aldus Thorbecke. De door hem voorgezeten Staatscommissie tot herziening van de Grondwet stelde dan ook voor in de Grondwet te bepalen dat de wet kan verordenen dat ,,de voorzitter door den Koning worde benoemd''. Dat voorstel haalde het niet. Sindsdien kennen we in Nederland dus de benoemde burgemeester.

Ik ben ruim 32 jaar burgemeester – zij het met een tussenpauze van vijf jaar als directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid op het ministerie van Binnenlandse Zaken – en langzamerhand uitgegroeid tot het prototype van de benoemde burgemeester, maar tegelijkertijd ben ik fervent voorstander van de direct door de bevolking gekozen burgemeester. Was in 1848 een door de, naar absolutisme neigende, koning benoemde burgemeester nog in overeenstemming met de toen heersende tijdgeest en gewoonten, anno 2004 is het in een democratische samenleving als de onze natuurlijk een volledig achterhaald anachronisme. Het roer moet dus om.

In theorie zijn er twee mogelijkheden: verkiezing door de raad of verkiezing door de burger. De eerste optie wijs ik principieel af. Een burgemeester die door de raad is gekozen, is gebonden aan de meerderheid in de raad. Er is dan geen sprake van een onafhankelijke positie. De kans is groot dat zo'n burgemeester een paladijn van de raad wordt. Bovendien is een door de raad gekozen burgemeester een monistisch element in ons dualistische stelsel. Blijft over de rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester. Het is de enige optie om te voorkomen dat we het laatste Europese land worden waar de bevolking geen invloed kan uitoefenen op wie zijn of haar stad bestuurt. De Nederlandse burger moet – net als elders – het recht hebben om de bestuurders van zijn eigen stad te kunnen kiezen.

CDA, VVD en D66 hebben de gekozen burgemeester reeds aangekondigd in hun Hoofdlijnenakkoord, waardoor het tot een politiek feit is gemaakt. Weliswaar leven hier en daar nog forse bezwaren, ook onder een deel van de burgemeesters, zoals onlangs bleek uit de enquête van Vrij Nederland. Ook binnen de bestuurdersvereniging van het CDA twijfelt men, getuige het rapport van de commissie-Waaijer.

Ook binnen de PvdA bestaat koudwatervrees; 65 procent van de leden sprak zich onlangs uit tegen het democratische recht voor de burger om zijn eigen burgemeester te kiezen. Ik begrijp die twijfel bij sommigen ook wel, het gaat immers om een majeure wijziging van het bestel, maar deze wijziging leidt tot versterking van het lokale bestuur. En dat moet vooral niet uit het oog verloren worden.

Daarom ga ik ervan uit dat, ondanks koudwatervrees bij sommigen, de afspraken uit het Hoofdlijnenakkoord worden uitgevoerd.

Hoe dan ook moet worden voorkomen dat verdeeldheid binnen de partijen zou leiden tot vertraging, tot het niet durven zetten van de definitieve stap, terwijl iedereen weet dat nú het moment is om de direct door de bevolking gekozen burgemeester te introduceren. De Tweede Kamer moet dan ook nog dit jaar een duidelijke uitspraak doen over de kabinetsplannen zoals die nu voorliggen. Het is immers nu of nooit.

Als we, en ik in ieder geval, de burger een keuze willen bieden, dan moeten we ervoor zorgen dat er ook wat te kiezen valt. Het moet dus om een programma gaan en om vertrouwen dat de kiezer uitspreekt in de kandidaat dat hij dat programma ook kan en zal uitvoeren. Op dat punt vind ik de nu voorliggende voorstellen van het kabinet teleurstellend. Want los van wat kleine positiewijzigingen blijft de in de toekomst te kiezen burgemeester een gehandicapte bestuurder en wordt hij niet de krachtdadige leider van het college die mij voor ogen staat.

Mijn kritiek concentreert zich op twee voorstellen. Eén: de bevoegdheid van de gemeenteraad om wethouders te benoemen. En twee: de bevoegdheid van de raad om de burgemeester te ontslaan. Beide voorstellen zijn slecht.

Een direct gekozen burgemeester moet met een eigen verkiezingsprogramma naar de kiezer kunnen en zal, indien hij of zij gekozen is, ook in staat gesteld moeten worden dat programma daadwerkelijk uit te voeren. Dat moet hij kunnen doen met hulp van wethouders die door hemzelf worden benoemd en – indien nodig – ook weer worden ontslagen. En dus niet, zoals het kabinet nu voorstelt, met wethouders die door de raad worden benoemd op voordracht van de burgemeester. Immers, het mandaat van de wethouders is afgeleid van dat van de burgemeester en niet van dat van de gemeenteraad. Bovendien doet het kabinet, door voor die constructie te kiezen, afbreuk aan de helderheid die een direct gekozen burgemeester zou kunnen bieden.

De bevolking kiest een persoon met een programma, en die gaat dat uitvoeren. Daarnaast kiest de bevolking een gemeenteraad die die uitvoering controleert. Dat is een duidelijke scheiding tussen de machten, die niet nodeloos ingewikkeld gemaakt moet worden door tussen die twee machten weer allerlei verbindingen aan te leggen.

Het moge duidelijk zijn dat ik automatisch ook tegenstander ben van elke rol van de raad ten opzichte van de direct gekozen burgemeester. En daarmee kom ik op mijn tweede punt van kritiek. In de nu voorliggende voorstellen krijgt een gekwalificeerde meerderheid van de raad de bevoegdheid de burgemeester naar huis te sturen. Ik vind dat staatsrechtelijk onjuist. Alleen degenen die de burgemeester gekozen hebben, zouden ook het recht moeten hebben deze weer te ontslaan: de kiezers. Overigens geldt exact hetzelfde voor de raad. Ook die heeft het mandaat van de kiezer en kan dus ook alleen door die kiezer naar huis worden gestuurd. Daarom moet, voor het theoretische geval dat burgemeester en raad tegenover elkaar zijn komen te staan, in een conflictregeling zijn voorzien. Een optie die mijn voorkeur heeft – en wat in Amerika een recall election heet – is dat de gemeenteraad met tweederde meerderheid kan besluiten tot een referendum waarin wordt gevraagd of de burgemeester al dan niet moet vertrekken. Stemt de helft plus één voor, dan stapt hij op. Zo niet, dan treedt de raad terug en worden nieuwe gemeenteraadsverkiezingen gehouden. Dit voorstel doet recht aan beide posities.

In theorie is zo'n regeling wellicht nodig, maar het hoeft in de praktijk helemaal niet zover te komen. Ik vind het niet erg als het college van B en W op een bepaald moment geen meerderheid krijgt in de raad voor zijn voorstellen op een bepaald dossier. Er is dan tijdelijk sprake van een impasse, maar dat gebeurt nu ook wel. En mocht die impasse onwenselijk zijn, gelet op de urgentie van de zaak, dan zullen raad en college er alsnog uitkomen. Beide zullen zich immers uiteindelijk weer moeten verantwoorden tegenover de kiezers.

De beide elementen uit het wetsvoorstel die ik zojuist heb beschreven, staan een onafhankelijke positie van gemeenteraad en burgemeester in de weg. Zij dienen dan ook te worden aangepast. Zo niet, dan is geen sprake van de burgemeester `nieuwe stijl' die mij voor ogen staat, namelijk een direct door de bevolking gekozen burgemeester met een eigen programma, die zijn eigen team samenstelt en die zijn eigen krachtige mandaat ontleent aan de stem van de kiezer, niet die van de raad.

Het niet goed gescheiden houden van de gekozen machten op gemeentelijk niveau acht ik dus onjuist. Ik maak mij daar zorgen over.

In de vele debatten die ik tot nu toe over dit onderwerp gevoerd en gevolgd heb, keert telkens een aantal bezwaren terug. Laat ik vier van die bezwaren nog kort van een weerwoord voorzien.

Ten eerste zou de burger niet in staat zijn om een goede burgemeester te kiezen, maar zich laten verleiden tot het kiezen van bekende Nederlanders van het type Peter R. de Vries. Even los van diens kwaliteiten als misdaadverslaggever, vind ik het van een enorm dédain getuigen om telkens maar weer aan te komen met dat argument. De burger is niet dom.

Een tweede tegenargument is de angst voor een burgemeester met presidentiële trekjes. Onterecht. Men gaat bijvoorbeeld voorbij aan het feit dat andere instituties en organen rondom en tegenover de gekozen burgemeester ervoor zorg dragen dat deze geen gekke dingen gaat doen. Er is natuurlijk een gemeentesecretaris en een controlerende gemeenteraad. Er is bovendien sprake van collegiaal bestuur tussen burgemeester en wethouders.

Ten derde zou de gekozen burgemeester leiden tot een uitholling van de positie van de gemeenteraad. Volstrekt onjuist. Tegenover een burgemeester met een sterk mandaat staat een gemeenteraad met eveneens een sterke positie: het budgetrecht, de verordenende bevoegdheid, de kaderstellende bevoegdheid en verregaande controlebevoegdheden. De raad blijft aan het hoofd van de gemeente staan, ook als de gekozen burgemeester er komt.

Het vierde bezwaar is dat een rechtstreeks gekozen burgemeester ,,gesjoemel met de Grondwet'' zou zijn. Maar ook dat bezwaar houdt geen stand. Het hoofdschap van de raad blijft onveranderd, rest het voorzitterschap van de raad. Dat kan natuurlijk niet bij de gekozen burgemeester blijven; daarvoor is dus wél een wijziging van de Grondwet nodig. Maar die kan in fasen plaatsvinden. Dat wil zeggen: de eerste lezing nog tijdens deze regeerperiode, zodat de gekozen burgemeester gewoon nu al kan worden ingevoerd. En afronding in tweede lezing onder een nieuw kabinet.

Ivo Opstelten is burgemeester van Rotterdam. Dit is een bewerkte versie van de Thorbecke-lezing die hij vanavond in Zwolle uitspreekt.