Brussel dicteert maar weinig (Gerectificeerd)

Anders dan vaak wordt gezegd, wordt niet 80 procent van de Nederlandse regelgeving door `Brussel' bepaald, maar ongeveer 23 procent. Uitgebreid onderzoek laat zien dat de nationale lidstaten zelfs terrein terug lijken te winnen op de EU, betogen Mark Bovens en Kutsal Yesilkagit.

Een bewering die voor waar wordt aangenomen en derhalve een eigen leven gaat leiden – dat gebeurde in 1985 toen Jaques Delors bij de presentatie van het Europese Witboek over de interne markt zei dat 80 procent van de nationale regelgeving van de Europese Unie afkomstig was. Delors had het alleen over de economische regelgeving en over de toekomst, maar in de afgelopen decennia is zijn voorspelling een eigen leven gaan leiden en zowel door wetenschappers als politici zonder aarzeling als feit aangenomen. De Amsterdamse wethouder Mark van der Horst stelde (Opinie & Debat, 25 sept.) dat ons land eigenlijk geen wetgevingsjuristen meer nodig heeft omdat ten minste70 procent van alle regelgeving toch uit Brussel komt.

Niemand heeft de afgelopen jaren de moeite genomen om dat cijfer serieus te onderzoeken. Zowel de voor- als de tegenstanders van de EU hadden er namelijk belang bij om die 80 procent mythe in stand te houden. De voorstanders omdat die 80 procent suggereert dat Europa `best belangrijk' is en de tegenstanders omdat de mythe hen helpt om de EU als een bedreiging van de nationale autonomie af te schilderen.

Het ís natuurlijk ook erg lastig om precies vast te stellen hoe groot de invloed van de EU op nationale wetten en regels is. De invloed verloopt via verschillende kanalen, variërend van de rechtstreeks werkende verordeningen tot vrijwillige afstemming van regels via de zogeheten methode van open coördinatie. Een voorbeeld van dat laatste is de verklaring van Bologna, die leidde tot de invoering van het bachelor-master stelsel in het hoger onderwijs. Ook de Europese rechter heeft de afgelopen jaren met zijn uitspraken menige wetswijziging in ons land afgedwongen, bijvoorbeeld op het terrein van uitkeringen, pensioenen en rechtsbescherming.

De meest directe invloed op nationale regels heeft de EU via haar richtlijnen. Deze werken niet rechtstreeks en moeten door de wetgever in nationale regels worden omgezet. Onlangs hebben Groningse onderzoekers een studie uitgevoerd naar de productie van regels in ons land (NRC Handelsblad, 1 okt.). Daarbij is zijdelings ook gekeken naar de vraag hoeveel wetten en regels (zoals algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen) het gevolg zijn van omzetting van die Europese richtlijnen. De onderzoekers De Jong en Herwijer komen uit op een gemiddelde van niet meer dan 6 procent (met een uitschieter in 2003 van 16 procent).

Wie heeft nu gelijk Delors, Van der Horst of de Groningse onderzoekers? Of misschien toch staatssecretaris Nicolaï, die volhoudt dat het minstens 60 procent is?

Aan de universiteit van Utrecht loopt op dit moment een groot internationaal project, waarin precies die vraag nader wordt onderzocht. Wij hebben alle 2.996 Europese richtlijnen die op 31 juli 2003 geldig waren, in kaart gebracht. Vervolgens hebben we gekeken of die richtlijn daadwerkelijk leidde tot invoering of aanpassing van een wet, een algemene maatregel van bestuur, een ministeriële regeling of een verordening van een product- of bedrijfschap. Ten slotte keken we hoeveel regels op 31 juli 2003 daadwerkelijk van kracht waren in Nederland. Zo kan met meer precisie worden vastgesteld welk percentage van alle geldende regels op Europese richtlijnen valt terug te voeren.

Het onderzoek is nog niet helemaal klaar, maar sommige uitkomsten zijn nu al beschikbaar. Het zal geen verrassing zijn dat de wetgevingsjuristen op het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het meest door Brussel worden beïnvloed: maar liefst 85 procent van alle wetten en algemene maatregelen van bestuur hebben daar hun oorsprong in een Europese richtlijn. Vervolgens komt Verkeer en Waterstaat met ruim 55 procent, VROM met 35 procent, en WVS en EZ met ruim 30 procent. Het zijn stuk voor stuk beleidsterreinen die vallen onder eerste pijler van de Europese Unie. De ministeries die in hun regelgeving zeer weinig door Brussel worden beïnvloed zijn Binnenlandse Zaken en Onderwijs (3 procent), Buitenlandse Zaken (1 procent), Algemene Zaken en Defensie (0.6 procent).

Voor Nederland als geheel ligt het totaalcijfer voor wetten op 18 procent, voor amvb's op 26 procent en voor wetten en amvb's samen op ruim 23 procent. Wanneer we echter alleen kijken naar beleidsterreinen die binnen de eerste pijler vallen – en Defensie, AZ, BZ, BZK en Justitie buiten beschouwing laten – dan komen we op een percentage van 27 procent voor wetten afzonderlijk en 36 procent voor wetten en amvb's samen. Dat is beduidend meer dan het Groningse onderzoek waar deze krant vrijdag over berichtte (`Discussie over invloed EU op wetten'). Dat komt vooral omdat de Groningse onderzoekers aannamen dat elke richtlijn tenminste één, maar ook niet meer dan één wijziging opleverde. In de praktijk blijken dat er veel meer te zijn. Één nieuwe richtlijn leidt soms tot wijziging van tal van regels.

Hieronder valt ook een groot aantal ministeriële regelingen. Op dit moment nemen zij in ons databestand met 1.341 stuks zo'n 40 procent van alle uitvoeringsregelingen voor hun rekening. De impliciete aanname in het Groningse onderzoek dat ministeriële regelingen uitsluitend van nationale makelij zijn en dat de grote groei van dit instrument in Nederland een indicatie is van een lage Europeaniseringsgraad van Nederlandse regelgeving, is derhalve onjuist.

Wat zeggen deze percentages over de invloed van `Brussel'? De cijfers beduidend lager dan Delors voorspelde en andere politici in zijn kielzog beweren. Onderzoeken in Engeland, Finland en Denemarken laten trouwens nóg veel lagere cijfers zien. Het lijkt dus wel mee te vallen met de invloed van Brussel op de nationale wetgeving. Belangrijke beleidsterreinen, zoals onderwijs, worden nog nauwelijks direct door de EU beroerd.

Staatssecretaris Nicolaï heeft natuurlijk gelijk dat de EU ook op tal van andere manieren het leven in Nederland beïnvloedt, via verordeningen, rechterlijke uitspraken, en bijvoorbeeld via het beleid van de Europese Centrale Bank. Interessant is echter dat het aantal geldende verordeningen binnen de EU gestaag is gedaald (van 1.600 in 1986 tot net iets minder dan 800 in 2002) en dat de methode van `open coördinatie', waarbij lidstaten hun wetgevende autonomie behouden, aan populariteit wint. Het lijkt er op dat de nationale staten bezig zijn om terrein terug te veroveren op de EU.

Wie in ieder geval geen gelijk heeft is de Amsterdamse wethouder Van der Horst. Er zal nog jaren behoefte zijn aan Nederlandse wetgevingsjuristen, want een ruime meerderheid van alle regels in ons land is gewoon van eigen bodem.

Mark Bovens en Kutsal Yesilkagit zijn als hoogleraar en universitair docent verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap.

Rectificatie

Europese richtlijnen

In het artikel Brussel dicteert maar weinig (4 oktober, pagina 9) staat dat op 31 juli 2003 het aantal geldige Europese richtlijnen 2.996 bedroeg. Het waren er 687. Het aantal geldende nationale regelingen dat op die datum was veranderd als gevolg van een richtlijn uit Brussel bedroeg 2.996.