Open regering is per definitie onmogelijk

Tussen pers en politiek fungeert de Wet openbaarheid van bestuur nu ten onrechte als zondebok. Het zou onzinnig zijn de WOB te veranderen, vindt Stavros Zouridis.

`Een open regering is a contradictio in terminis. Je kunt open zijn – of je kan een regering hebben.'' Aldus realpolitiker Sir Humphrey Appleby in de televisieserie Yes Minister. Zijn cynisme is mijlenver verwijderd van het ideaal dat de opstellers van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) voor ogen stond. Zij droomden van een wereld waarin alle bestuurlijke informatie openbaar is. Op basis van welke gegevens is bijvoorbeeld besloten een Betuwelijn aan te leggen? Welke economische prognoses liggen ten grondslag aan de bezuinigingsvoorstellen? Openbaarheid van bestuur en een transparant besluitvormingsproces zijn belangrijk, omdat ze leiden tot geinformeerde burgers en een inhoudelijk publiek debat – dat veronderstelden althans de opstellers van de WOB.

Deze wet is een vrucht van de democratiseringsgolf die Nederland in de jaren '60 van de vorige eeuw overspoelde. Voor die tijd konden alleen Kamerleden informatie van het kabinet afdwingen. Angst voor propaganda van de kant van het kabinet en behoefte aan meer publieke controle resulteerden in 1980 in de WOB. Deze wet, die de lezer in tien minuten geheel tot zich kan nemen, was revolutionair. In principe werd overheidsinformatie openbaar. Er zijn uitzonderingen, zoals de veiligheid van de staat. Maar het ,,besloten, tenzij'' werd vervangen door ,,open, tenzij''. Ten minste even revolutionair was het recht op overheidsinformatie. Publiek en pers waren niet meer afhankelijk van de gunst van de overheid, maar kregen een bij de rechter afdwingbaar recht.

De wet werd en wordt weinig in gerechtelijke procedures gebruikt. Gemiddeld komen enkele tientallen zaken per jaar voor de rechter, waaronder zaken als het formatiedossier en de bonnetjes van de voormalige burgemeester van Rotterdam, Bram Peper. Doorgaans volstaat een telefoontje naar een departement of gemeente om de gewenste informatie te bemachtigen. Daarbij moet overigens niet zelden met de WOB worden gedreigd. Er zijn nog steeds ambtenaren die denken dat ze `interne' informatie onder zich mogen houden, of dat ze kunnen wachten met openbaar maken, totdat een document `besluitrijp' is. Journalisten graven intussen in hun eigen kanalen en hebben zelden een officiële WOB-procedure nodig. Voor journalisten zijn bovendien de lange termijnen een probleem. Bestuursorganen kunnen twee keer twee weken de tijd nemen voor een besluit op een verzoek om informatie, zij kunnen dat verzoek vervolgens weigeren en een (bewaar- en beroeps)procedure afwachten. Weinig journalisten hebben zoveel tijd voor een verhaal.

Zij wie een inhoudelijk publiek debat voor ogen stond, zien de werking van de WOB teleurgesteld aan. Zij wilden een geïnformeerd publiek, maar ze krijgen affaires over bonnetjes van een ex-burgemeester. Dat heeft te maken met de fundamentele veranderingen in het politieke en journalistieke landschap sinds de WOB in werking trad. De stabiele, verzuilde democratie van de jaren '70 van de vorige eeuw heeft plaatsgemaakt voor een zeer competitieve kiezersmarkt, die even heftig schommelt als de aandelenmarkt. De Kamer is daardoor dichterbij het kabinet gekomen. Waar ministers ooit vooral bezig waren met hun beleid, zijn ze nu primair gericht op het politieke spel in de Kamer. Beeldvorming speelt daarbij een hoofdrol. Regeren lijkt tegenwoordig op permanent campagne voeren. Van de ambtelijke top wordt verwacht dat die het politiek risicomanagement ondersteunt (`brandjes voorkomen en blussen'). Openbaarheid is in dit klimaat een risicofactor.

Ook het journalistieke landschap is veranderd. Passieve verslaggeving is vervangen door actieve nieuwsgaring. Recent zagen we bij het embargo op de miljoenennota een sprekend voorbeeld van de dilemma's die dat voor journalisten opwerpt. De spelregels zijn veranderd: de pers is niet meer een toeschouwer, maar een actor. Ook is het perspectief veranderd waarmee de pers naar de politiek kijkt. Ten tijde van de verzuiling werd vooral naar de eigen belangen van de zuil gekeken, daarna volgden de hoogtijdagen van politiek als vormgeving van de samenleving. Tegenwoordig kijkt de pers vooral met een dramaturgische bril naar de politiek. Het gaat primair om politiek als theater, met de intriges en de tragiek die daarbij horen. De pers is onderdeel geworden van het politieke spel. De afstandelijke en nuchtere blik van de toeschouwer is verdwenen en vervangen door de spanning (en adrenaline) van het meespelen.

De letter van de WOB mag gelijk gebleven zijn, zo niet de betekenis van de wet. Er wordt flink geklaagd. Veel ambtenaren en bestuurders willen een beperking van het openbaarheidsregime. Voor hen is besturen moeilijker geworden, omdat ze dat in het licht van de schijnwerpers doen. De openbaarheid is naar hun mening `doorgeschoten'. Menig journalist klaagt over de lange termijnen in de wet en over de onwil van de overheid om onwelgevallige informatie te geven. Van democratisch ideaal is de WOB verworden tot wapen in de oorlog tussen pers en politiek.

Hoe komen we uit deze situatie? Het gemakkelijke antwoord is dat we meer moedige en ontspannen bestuurders nodig hebben. Bestuurders die minder krampachtig hun imago proberen te sturen en ontspannen met hun tekortkomingen omgaan. Zij gedijen echter alleen in een politiek klimaat waarin niet ieder los eindje leidt tot een spoeddebat en de minister in de beeldvorming weer `onder vuur' ligt. Zo'n klimaat ontstaat als de pers niet ieder detail opklopt tot een `affaire' en na iedere fout van een minister concludeert dat deze nu `aangeschoten wild' is. Op hun beurt doen journalisten dat alleen als ze zich niet voortdurend wantrouwend hoeven af te vragen van welke campagnemachine ze nu weer deel worden. Zo wijst iedereen naar elkaar en wordt de WOB een zondebok.

Niet de WOB is het probleem, maar de oorlog tussen pers en politiek. Daarom zou het onzinnig zijn de WOB te veranderen. De wet fungeert prima als stok achter de deur en voorkomt dat het bestuur corrumpeert. Relevante bestuurlijke informatie blijft zelden of nooit binnenskamers en doortastende journalisten kunnen met de wet uitstekend uit de weg. Goede bestuurders creëren nog steeds voldoende scharrelruimte voor het politieke spel. Snelle primeurjagers hebben niets aan de WOB, maar daarvoor is de wet ook nooit bedoeld.

Handen af van de WOB dus, de krokodillentranen ten spijt van paternalistische bureaucraten en rellerige journalisten. Dat romantische democraten hun droom in een nachtmerrie hebben zien veranderen, rechtvaardigt evenmin dat de WOB wordt veranderd. Zij zouden zich kunnen afvragen of ze wel goed begrepen hebben hoe politiek werkt. Mogen de wijze lessen van Sir Humphrey Appleby hun tot voorbeeld strekken.

Dr.mr. Stavros Zouridis is universitair hoofddocent bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Hij evalueerde eerder de uitvoeringspraktijk van de Wet openbaarheid van bestuur en doet veel onderzoek naar politiek.

www.nrc.nl/opinie Eerdere afleveringen in deze serie.

    • Stavros Zouridis