Inconsistent en ineffectief

Een belangrijke factor bij economisch herstel zijn goede verhoudingen tussen vakbonden, werkgevers en overheid. Het kabinet heeft deze vertrouwensbasis lichtvaardig overboord gezet voor beleid waar niet veel van te verwachten is, vindt Sweder van Wijnbergen.

De vandaag gepresenteerde begroting past in wat een standaardpatroon aan het worden is: jubelbudgetten in verkiezingsjaren, en het einde van de wereld aankondigen in de jaren pal erna. Snoeien in de beginjaren van een politieke termijn legt de grondslag voor de meevallers aan het eind, zodat de cyclus opnieuw kan starten. Het resultaat van een dergelijk politiek gedreven begrotingsbeleid is verhoogde instabiliteit in de economie en, zoals nu duidelijk is geworden, een serieus beschadigde relatie met de vakbeweging. De rekening voor deze verstoorde relatie en de daaruit volgende stakingen komt terecht bij de onschuldige derde partner, het bedrijfsleven.

Dat er iets moest gebeuren om het tekort terug te dringen, is onvermijdelijk na de onverantwoord expansieve budgetten aan het eind van Paars II (we hebben het maar niet over het chaosjaar van Balkenende I). Maar zoals de tegenbegroting van een aantal oppositiepartijen aangeeft, is de eenzijdige nadruk van Zalm c.s. op uitgavenbeheersing onnodig schadelijk; snijden in verstorende subsidies is nu een betere bron van tekortreductie.

En zijn de langetermijnproblemen werkelijk zo accuut dat de ramkoers van in het bijzonder minister de Geus gerechtvaardigd is? En die zogenaamd noodzakelijke structurele hervormingen, zijn die eigenlijk wel de goede, helpen ze echt bij het oplossen van de kernproblemen in de Nederlandse economie?

Groei

Allereerst het startpunt, de Nederlandse economie. Net zoals we eind vorige eeuw sneller groeiden dan de rest van de EU, groeien we nu langzamer: 1,5 procent voor 2005 is matig, en de jaren 2001-2004 waren slecht. De door het kabinet als zondebok aangevoerde eurokoers is niet overtuigend, al was het maar omdat de andere eurolanden daar ook last van hebben. Minstens even belangrijk is het procyclische beleid van de jaren Zalm, te expansief in de goede jaren, en vervolgens noodgedwongen te stringent in de slechte jaren. Dit versterkt zowel direct als indirect de conjunctuurcyclus: direct via het effect van overheidsbestedingen, en indirect omdat de resulterende onzekerheid consumenten en investeerders afwachtend maakt. Een stabieler budgetbeleid zou veel doen om de excessieve grilligheid van de Nederlandse economie terug te dringen.

Wat betreft de lange termijn is er geen crisis, hangen er wel wolken aan de horizon, maar doet het kabinet weinig om die wolken te verwijderen. Allereerst, productiviteitsgroei, de echte bron van welvaart. Groeit onze economie genoeg voor de gegeven inzet van productiefactoren, zijn we voldoende innovatief? De cijfers zijn hier misleidend. In de laatste tien jaar van de vorige eeuw, dus niet verstoord door de huidige recessie, is onze productiviteitsgroei inderdaad achtergebleven bij de rest van de EU. Maar de OESO gaf recentelijk aan dat dat volledig te wijten is aan het feit dat Nederland meer dan andere landen erin geslaagd is laaggeschoolden aan het werk te krijgen. Dat houdt de productiviteitsgroei laag, maar verhoogt de welvaart en maskeert dat de onderliggende groei eigenlijk beter is. Hiervoor corrigerend concludeerde de OESO dat we precies op het EU-gemiddelde zitten wat productiviteitsgroei betreft. Geen reden voor paniek dus. Zo slecht doen we het niet, al zit de conjunctuur nu tegen.

Maar dan de wolken aan de horizon. Het kabinet kondigt terecht aan dat de vergrijzing eraan komt en een reactie vereist. Meer pensioengerechtigden en minder werkenden leggen een bom onder in het bijzonder de AOW. Al ontploft die bom slechts langzaam, uitstellen van maatregelen maakt ze in de toekomst alleen maar moeilijker. Maar neemt het kabinet de juiste maatregelen? Wat betreft VUT en subsidiëring van prepensioen heeft het kabinet gewoon gelijk. De VUT was vroeger al een onverantwoorde en ineffectieve reactie op de werkgelegenheidsproblemen van de jaren '80, en is nu helemaal onhoudbaar. Dat weet Lodewijk de Waal ook wel, maar door meteen een extreme koers te kiezen heeft het kabinet het de vakbeweging wel erg moeilijk gemaakt hierin mee te gaan. Hier had met meer flexibiliteit veel confrontatie voorkomen kunnen worden. Zover lagen bij het afgebroken overleg de partners nou ook weer niet uit elkaar. Wel verdient het kabinet lof voor het aankaarten van het verhogen van de pensioenleeftijd, een controversiële maar uiteindelijk waarschijnlijk onvermijdelijke maatregel, willen we het niveau van de AOW-uitkeringen in stand houden.

Op andere fronten doet het kabinet het echter beduidend minder. Een wanverhouding tussen premie-inkomsten en pensioenuitgaven kan niet alleen worden aangepakt door het aantal pensioengerechtigden te verminderen (dat is wat verhogen van de pensioenleeftijd doet). Aan de andere kant van de vergelijking hangen premie-inkomsten af van de hoogte van de lonen (die uiteindelijk weer afhangen van productiviteitsgroei en innovatie) en het aantal werkenden, de arbeidsparticipatie. Op beide punten schiet dit kabinet ernstig tekort.

Innovatie

Wat betreft innovatiebeleid blijft het kabinet steken bij het innovatieplatform. Dit is een praatclub waar politici, ambtenaren en coryfeeën uit het bedrijfsleven voornamelijk perifere slimmigheidjes bedenken, zonder enige visie te etaleren over wat nu echt de drivers zijn van innovatie en productiviteitsgroei. En verder krijgen we beleid voorgeschoteld dat grosso modo de verkeerde kant op gaat. Universiteiten worden in toenemende mate gedwongen fundamenteel onderzoek richting commercie te sturen, een serieuze bedreiging van werkelijke innovatie op lange termijn. Verder wordt er al jaren lang op overheidsgeld gekort zonder dat er effectief ruimte geboden wordt om de nodige financiering elders te halen.

Ook op lager niveau worden onderwijsproblemen niet aangepakt. Misschien wel het allergrootste probleem in het Nederlandse onderwijs is het toenemend falen van het vmbo, waar tweederde van de jongeren doorheen gaan, maar waar de uitval schrikbarend hoog is. En uitvallen bij het vmbo, een lot dat onevenredig veel allochtonen treft, veroordeelt je in feite tot een leven van werkloosheid en criminaliteit. Hier krijgen we niet veel meer dan obligaat gepraat over beter afstemmen van de opleiding op het bedrijfsleven. Maar het probleem is niet dat diegenen met een vmbo-diploma geen baan vinden, maar dat er überhaupt te weinig kinderen dat diploma krijgen. Zolang de ver-mavo-isering van het beroepsonderwijs niet ongedaan wordt gemaakt, zal hier niets verbeteren.

Door meer `theorie' en minder ouderwets beroepsonderwijs te geven, is de taalbarrière voor een einddiploma hoger komen te liggen en vallen in het bijzonder allochtonen in toenemende mate af. Zolang deze hervorming niet wordt teruggedraaid, kunnen we weinig vooruitgang verwachten met het bestrijden van werkloosheid onder allochtonen, een van de groepen in Nederland waarvan de arbeidsmarktparticipatie te laag is.

Vrouwen en ouderen

Ook bij vrouwen scoort het kabinet slecht wat betreft het bevorderen van arbeidsmarktparticipatie. Qua aantal ligt de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen niet zo slecht, maar qua aantal uren wel; er is te veel deeltijdwerk. En juist daar snoeit het kabinet op een gevoelig punt door de rijksbijdrage aan kinderopvang af te schaffen, iets wat alleen maar tot meer deeltijdwerk zal leiden.

Ten aanzien van de derde groep in Nederland waar de arbeidsparticipatie laag is, bij ouderen, neemt het kabinet wel maatregelen in de goede richting. VUT en gesubsidieerd prepensioen zorgen voor een sterke financiële prikkel in de verkeerde richting, namelijk vervroegde uittreding. Het kabinet heeft, na interventie van Zalm, de scherpste randjes van het originele voorstel afgeslepen: de aanvankelijke plannen om agressief dubbel te belasten als deel van een overgangsperiode zijn bijgesteld en er ligt nu een redelijke uitfasering zonder een overmatig harde aanpak in de overgangsperiode.

Men kan zich wel afvragen of met een eerder inzetten van de benadering van Zalm een conflict met de vakbonden, waar dit een breekpunt was, voorkomen had kunnen worden. Zover lagen de plannen nu ook weer niet uit elkaar op het moment van afbreken. De harde, compromisloze onderhandelingstactiek van De Geus lijkt hier onnodig schade te hebben aangericht, zeker waar later toch compromissen mogelijk bleken, getuige Zalms interventie. En wat moeten we denken van minister Remkes, die fluitend voor de ambtenaren de andere richting opmarcheert door op grote schaal ambtenaren met vervroegd pensioen te sturen?

WAO

De meeste kritiek moet de WAO-plannen gelden. De WAO wordt opgesplitst, met alleen mensen die meer dan 70 procent arbeidsongeschikt zijn in een afgeslankte, publieke mini-WAO. Partieel afgekeurden (minder dan 70 procent) komen in een privaat uitgevoerd segment. Dat had op zich gekund, maar het kabinet heeft voor een competitiemodel met meerdere aanbieders gekozen.

Bij meer aanbieders loopt elke aanbieder het risico dat zijn klanten naar de concurrent overlopen (daar draait het om bij competitie), met als gevaar dat er zo onvoldoende premie-inkomen overblijft om bestaande verplichtingen te financieren. Daarom moeten spelers in dit segment 5 jaar premieinkomsten als reserve aanhouden, iets wat extra lastig zal zijn voor snel groeiende maar klein beginnende verzekeraars. Het resultaat is dubbelhoge premies voor de aanvangsjaren, met extra onkosten die nu door het kabinet worden geschat op meer dan 10 miljard euro, zoals onlangs uitlekte. Hoeveel dit gaat worden, zal afhangen van het aantal mensen dat eindigt in het 70-min segment, maar dat arbeidskosten hiermee significant zullen stijgen is nu al duidelijk, waarmee het kabinetsbeleid op dat gebied onderuitgehaald wordt.

Met één enkele uitvoerder, zoals bijvoorbeeld het UWV nu, telt dit probleem niet, om de eenvoudige reden dat er van één uitvoerder niet weggelopen kan worden, zodat kapitaalsdekking tegen weglooprisico niet nodig is. Dit is nu een voorbeeld waar marktwerking op het eerste gezicht tot (veel) hogere kosten gaat leiden. En verder is toegezegd dat op termijn alle prikkels die nu juist zo goed aan het werk zijn, zoals de PEMBA-regeling, afgeschaft zullen worden en het uitkeringsniveau zal worden opgeschroefd naar 75 procent van het laatst verdiende loon. En dit alles terwijl er juist bij de WAO spectaculaire verbetering aan de gang is: de instroom is vergeleken met de jaren voor de interventie door Paars I bijna gehalveerd, terwijl ook langdurig ziekteverzuim, de WAO-instroom van morgen, dramatisch gedaald is. Hier was het beste advies geweest gewoon niets te doen, laat het succes van de bestaande aanpak gewoon verder werken. Ook hier is onnodig de confrontatie gezocht, met de nu bekende gevolgen.

Zorg

Bij de zorg lijkt ook een niet goed doordacht marktmodel gekozen te zijn. Concurrentie moet er komen tussen de verzekeraars, maar de voorstellen zullen allereerst sterk de kosten opdrijven. De details van Hoogervorst' plannen zullen de al bestaande trend naar een indeling van de Nederlandse verzekeringsmarkt in regionale monopolies rond de oude ziekenfondsen nog versterken. Van concurrentie hoeft men dan niet veel te verwachten. Maar de kosten gaan wel omhoog: de invoering van no claim betekent dat bijvoorbeeld huisartsen nu voor iedereen moeten gaan declareren, iets wat nu onder het abbonnementssysteem van het ziekenfonds voor tweederde van de patiënten niet hoeft. En de `remgeld'-werking van no claim zal alleen effect hebben in de eerste lijn, met naar alle waarschijnlijkheid daardoor hogere kosten in de tweede lijn. Minder naar de huisarts of fysiotherapeut spaart kleine bedragen uit, maar zal meer mensen in de veel duurdere tweede lijn (specialisten en ziekenhuizen) doen belanden. En dan hebben we het nog niet eens over de administratieve rompslomp die geïntroduceerd zal worden rond de zorgtoeslag, de speciale uitkering die de inkomenseffecten van de operatie moet afvlakken. Over administratieve lastenverlichting gesproken.

Conclusie

Al met al zet dit kabinet in op een aantal belangrijke gebieden op onvoldoende doordachte marktwerking, is het beleid op vele punten inconsistent en kan de burger een aanzienlijke verzwaring van administratieve lasten verwachten. En waar het kabinet op de goede lijn zit, zoals bij VUT en prepensioen, lijkt onnodig de confrontatie te zijn gezocht, met mogelijkerwijs een stakingsgolf als consequentie.

Die confrontatie is niet zonder schade: de Frans-Amerikaanse econoom Blanchard wees in een studie over Europese werkloosheid op de vertrouwensbasis tussen vakbonden, werkgevers en overheid als de belangrijkste verklaring voor het spectaculaire herstel van werkgelegenheid in de laatste tien jaar van de vorige eeuw in Nederland. Die vertrouwensbasis lijkt wel erg lichtvaardig overboord te zijn gezet voor beleid waar sowieso niet veel van te verwachten is.

Dr. S. van Wijnbergen is hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam en oud-secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken.

    • Sweder van Wijnbergen