Wie heeft het laatste woord? (Gerectificeerd)

Als een burger meent dat zijn grondrechten door een wet worden aangetast, kan hij in Nederland niet bij de rechter terecht. De Tweede Kamer wil dat veranderen, de Senaat twijfelt hevig.

Het einde van een Nederlandse uitzonderingspositie lijkt in zicht.

Behalve hier en in Finland mogen rechters in alle overige 23 lidstaten van de Europese Unie – ook de tien nieuwe – nationale wetgeving toetsen aan de eigen Grondwet. Nederlandse rechters mogen dat niet.

Voor het eerst tekent zich nu in de Tweede Kamer een meerderheid af vóór opheffing van het ruim honderdvijftig jaar oude verbod op constitutionele toetsing – een kleine revolutie. Ten minste VVD, PvdA, D66 spreken zich vandaag positief uit over het initiatiefwetsvoorstel daartoe van Kamerlid Femke Halsema (GroenLinks).

Sinds 1953 mogen rechters wetten wél toetsen aan internationale verdragen, maar niet aan de Grondwet. Van links tot rechts zagen de meeste politici en staatsrechtdeskundigen al sinds de invoering van de Grondwet in 1848 constitutionele toetsing door rechters als een inbreuk op de strikte scheiding der machten. Het toetsen van de wet aan de Grondwet is volgens deze opvatting een rol van de wetgever – het laatste woord is dus aan Tweede en Eerste Kamer.

Rechters zouden door toetsing van wetten aan de Grondwet een onaanvaardbare politieke rol krijgen. Met name in de Eerste Kamer zijn deze bezwaren nog levendig aanwezig, onder meer bij toonaangevende senatoren op dit gebied als de PvdA'er Jürgens en de CDA'er Dölle. Binnen deze partijen is wel discussie, maar Halsema lijkt niet verzekerd van een meerderheid in de Eerste Kamer. In de Tweede Kamer is met name de CDA-fractie verdeeld.

Bovendien is de weg voor Halsema nog lang. Het verbod op toetsing staat in de Grondwet, in artikel 120. Om dit te wijzigen is het niet voldoende als Eerste en Tweede Kamer instemmen. Na nieuwe verkiezingen moeten de beide Kamers er in tweede lezing nog eens met tweederde meerderheid mee instemmen. De eerstvolgende verkiezingen zijn voorzien in 2007.

Intussen neemt volgens Halsema het aantal redenen om constitutionele toetsing mogelijk te maken toe. De grondlegger van de Nederlandse parlementaire democratie, Thorbecke, was er voorstander van het verbod op toetsing op te heffen, omdat hij het verbod opvatte als een gebrek aan vertrouwen in de Grondwet.

Bij de voorbereiding van de laatste algehele Grondwetsherziening in 1983 adviseerde de staatscommissie Cals-Donner het verbod op toetsing te schrappen, omdat toetsing aan internationale verdragen inmiddels wel mocht. Maar het kabinet volgde toen het minderheidsstandpunt tegen toetsing van de commissie, dat onder meer werd ingenomen door A.M. Donner, de vader van de huidige minister van Justitie.

Dat de discussie daarna niet verstomde kwam aanvankelijk vooral omdat rechters vanaf het eind van de jaren zeventig steeds vaker gebruik maakten van hun bevoegdheid nationale wetgeving te toetsen aan verdragen van volkenrechtelijke organisaties. Steeds meer juristen stelden vast dat het toetsingsverbod nauwelijks meer verdedigbaar is.

Volgens Halsema komt daar nu een reden bij. Zij meent dat constitutionele toetsing de Grondwet ,,weer levend kan maken' in de samenleving en een rol kan laten spelen in het hart van de politieke discussie.

Toen Halsema in 2002, als justitiewoordvoerder in de GroenLinks-fractie, haar initiatiefwetsvoorstel indiende, had het weinig uitzicht op steun. Inmiddels zijn de VVD en PvdA om. Ook het kabinet is niet `principieel tegen', zoals minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing) deze week op een lezing aankondigde.

Burgers die menen dat een wet hen in hun grondrechten aantast kunnen volgens Halsema's voorstel terecht bij álle rechters. Door hun aantal, en doordat zij voor het leven zijn benoemd, wordt het onmogelijk de rechterlijke macht politiek te sturen, volgens Halsema. Dat rechters door toetsing bóven de wetgevende politieke macht komen te staan, bestrijdt zij. Wel worden volgens Halsema Tweede en Eerste Kamer gedwongen nauwkeuriger hun werk te doen: bij wetgeving goed overwegen of die strijdig is met de Grondwet.

Toch liggen niet alle voorstanders in de Tweede Kamer nu op een lijn. De discussie tussen hen gaat vooral over de grondrechten in de Grondwet waarvan het verboden moet blijven ze te toetsen. Halsema zondert zelf met name een aantal sociale grondrechten uit die een inspanning van de overheid vereisen – zoals de zorg voor goed onderwijs. Hoeveel inspanning dan genoeg is, zo redeneert Halsema, is een politieke keuze die rechters niet kunnen toetsen. Bij de grenzen van wat wel en niet toetsbaar is, komen de politieke verschillen in de Kamer boven.

Vooral de VVD-fractie wil het aantal rechten dat niet toetsbaar is verhogen. Zo betoogt VVD-fractiespecialist Luchtenveld dat ook het recht op bijstand een niet-toetsbare inspanningsverplichting van de overheid is. De VVD wil verder de toetsingsmogelijkheden beperken voor asielzoekers en immigranten, bijvoorbeeld van wetten over het Nederlanderschap en het verlaten van het land.

ChristenUnie en SGP willen de grondwetsbepalingen over de evenredige vertegenwoordiging toetsbaar maken. Dat zou, zo hopen zij, nog van pas kunnen komen in hun verzet tegen de hervormingsplannen van het kabinet voor het kiesstelsel. D66 ziet in de invoering van de constitutionele toetsing een argument om de Eerste Kamer af te schaffen – die immers nu bij uitstek de samenhang van wetgeving toetst.

Rectificatie

Toetsing Grondwet

In de artikelen Kamer: toets wet aan Grondwet en Wie heeft het laatste woord? (8 september, pagina 1 en 3) staat dat Nederland en Finland de enige EU-landen zijn die geen wettelijke toetsing van wetten aan de Grondwet kennen. Dat is onjuist. Finse rechters kunnen sinds 2000 een wet wel toetsen. Nederland is dus het enige EU-land zonder constitutionele toetsing.