Europa moet niet alles tegelijk willen doen

Er is in de Europese geschiedenis nooit één land geweest dat de andere landen blijvend heeft kunnen onderwerpen. Dat is maar goed ook. Want eenheid is niet nastrevenswaard als die ten koste gaat van vrijheid, meent Frits Bolkestein.

In Hongarije bestaat een grapje over een man die in de plaats Ungvar woonde. Hij kreeg de vraag in hoeveel landen hij had geleefd. De man antwoordde: vijf. ,,Dan zult U wel veel hebben gereisd'', merkte de vragensteller op. ,,Nee'', zei de man, ,,ik ben altijd in dezelfde plaats blijven wonen. Eerst woonde ik in Hongarije, toen in Tsjecho-Slowakije, daarna in de Oekraïne, vervolgens in de Sovjet-Unie en nu weer in de Oekraïne.'' De man was dus nooit verhuisd, maar boven zijn hoofd waren de staten veranderd.

Velen in de nieuwe lidstaten van de Europese Unie kunnen een dergelijk verhaal vertellen. De Poolse natie is één van de oudste van Europa maar het heeft na de delingen van Polen in de achttiende eeuw lang geduurd voordat zij was gehuisvest binnen de grenzen van een staat die vrij en onafhankelijk kon beslissen. De Baltische staten zijn een historische entiteit maar waren deel van Tsaristisch Rusland en werden na een korte onafhankelijkheid in de vorige eeuw opgeslokt door de Sovjet-Unie.

Mijn voormalige Letse collega in de Europese Commissie, Sandra Kalniete, publiceerde onlangs haar boek `Met dansschoenen in de Siberische sneeuw'. Na de Sovjet-annexatie van Letland werden haar ouders gedeporteerd naar Siberië in een trein, die zoals ze omschreef, ,,een langzame tocht naar de hel'' was. Zelf werd zij geboren in een werkkamp bij Tomsk. Later keerde zij terug naar Letland en werd na de onafhankelijkheid minister van Buitenlandse Zaken. Nu is ze tijdelijk lid van de Europese Commissie. Van Tomsk naar Brussel. Dat is een lange weg naar Europa.

De Europese Unie kent dus verschillende jonge en pas onafhankelijke staten. Maar de meest Europese staat die ooit heeft bestaan, is er niet meer. Dat was de Oostenrijk-Hongaarse monarchie die negentig jaar geleden na de Eerste Wereldoorlog ten onder ging. Het was een staat in het midden van Europa waarin een multi-etnische bevolking samenleefde en overleefde met de glimlach van de brave soldaat Švejk, als sarcastische reactie op de pompeuze militairen en bureaucraten van het keizerrijk waarvan de Habsburgers het bindmiddel vormden. Het keizerrijk verenigde Oostenrijkers, Hongaren, Tsjechen, Duitsers, Slowaken, Polen, Roemenen, Slovenen, Kroatiërs en Roethenen. Er kwamen steeds meer Europeanen bij, tot het rijk barstte.

Er zijn veel pogingen geweest Europeanen in een eenheid te doen opgaan. Allereerst was er het Heilige Roomse Rijk van Karel de Grote. Dat rijk besloeg zo ongeveer het huidige Duitsland, Frankrijk, de Alpenlanden en de Benelux. Omstreeks 800 na Christus werd getracht in dit rijk een eenheid van wetgeving in te voeren. Maar met de dood van Karel de Grote viel ook zijn Rijk uiteen.

Napoleon nam een millennium later de Europese ambitie over. Zijn Grande Armée liep van de Atlantische kust naar Moskou. Maar het bleek voor de meeste Fransen een enkele reis. Twintig kilometer ten zuiden van Brussel vond ook Napoleon zelf uiteindelijk zijn Waterloo. Hij werd naar St. Helena verbannen.

Daarna Hitler. Zijn totalitaire gedachtegoed heeft het vasteland van Europa veranderd in een smeulende puinhoop. Hitler gebruikte de idee `Europa' als dekmantel voor een veroveringsoorlog. Het resultaat was de deling van Duitsland en het einde van Groot-Brittannië en Frankrijk als wereldmogendheden.

De Europese solidariteit die na de Tweede Wereldoorlog ontstond, werd mede gevoed door de totalitaire overheersing van Stalin in de landen van Oost- en Midden-Europa. Bovendien moest een allesvernietigende Derde Wereldoorlog, een armageddon zonder reddende engelen, worden voorkomen. Solidariteit, integratie, democratisering en naleving van de mensenrechten werden vanaf dat moment de toonaangevende kenmerken van een nieuwe politieke cultuur in Europa.

Er is in de Europese geschiedenis nooit één land geweest dat de andere landen blijvend heeft kunnen onderwerpen. Dat is maar goed ook. Eenheid is namelijk niet nastrevenswaard als die ten koste gaat van vrijheid.

Eenheid en vrijheid waren de twee begrippen die het Midden-Europese Oostenrijk-Hongaarse keizerrijk moest proberen te verzoenen. Eenheid en vrijheid zijn ook de twee begrippen die de Europese Unie moet verzoenen. De Donaumonarchie was een Vielvölkerstaat. De Europese Unie is een Vielvölker Union. Eenheid zonder vrijheid is niet houdbaar. Maar vrijheid zonder samenwerking is op een werelddeel van vele naties niet leefbaar. De Donau-monarchie benaderde het dichtst de Europese ambitie van nu om verschillende Europese volkeren onder één dak te brengen. De meeste andere staten waren het project van één volk: het Duitse, Franse, Britse of Italiaanse.

Hoewel de Donaumonarchie kadert in een ander tijdsbestek, zijn er veel overeenkomsten met de huidige Europese Unie. Wenen stond toen voor gelijksoortige uitdagingen als Brussel nu. Ik noem drie aspecten.

1. Ten eerste is er het Vielvölker aspect, het multi-etnische karakter van de gemeenschap. Regeren is daarmee niet het doorzetten van één specifiek belang maar het afwegen van verschillende deelbelangen. Uiteindelijk moeten de instellingen van de veelvolkeren gemeenschap een zekere legitimiteit bij de burgers bezitten. Als één volk zijn belang doordrukt ten koste van de anderen, staat de gemeenschap zelf onder druk. De instellingen worden betwist en het machtscentrum bevochten.

2. De Donaumonarchie had, zoals de Europese Unie nu, in feite al een gemeenschappelijke markt. Burgers, of het nu Slowaken of Slovenen waren, konden door de hele monarchie reizen, van Karlsbad tot Transsylvanië. Ondernemers konden overal aan de slag, of het nu in Bohemen was of in een Hongaars dorp. Jongeren studeerden in Wenen, Praag of Boedapest. Ten tijde van de Oostenrijk-Hongaarse monarchie bedroeg de economische groei ruim vier procent per jaar. Men kan dus zeggen dat de veelvolkeren gemeenschap zich van een sterk economisch fundament had voorzien.

Het was een interne markt avant la lettre. De Donaumonarchie had een plichtbewust ambtenarenapparaat met een aan de dynastie gebonden ethiek die soms bizarre aspecten had, zoals Franz Kafka beschreef in Der Prozess.

3. De Donaumonarchie was, net als de Europese Unie nu, verwikkeld in een permanent proces van uitbreiding. Na het einde van de tweede Turkse belegering van Wenen in 1683 begon de afkalving van het Ottomaanse Rijk. De Turken werden steeds verder teruggedrongen en het Midden-Europese keizerrijk werd steeds groter. Gebieden die nu behoren tot Hongarije, Roemenië, Bulgarije, Slovenië, Kroatië en Bosnië-Herzegovina kwamen onder bestuur van Wenen. Het territorium van de Donaumonarchie ligt nu verspreid over bijna vijftien verschillende staten. Het keizerrijk breidde zich uit maar de capaciteit om de nieuwe volken te absorberen nam af. Op een zeker moment stuitte de Donaumonarchie op de grens van het aantal volken die zij bijeen kon houden.

Wie de geschiedenis van de Donaumonarchie bestudeert, ziet dat Wenen in die tijd een gelijksoortig `consolidatieprobleem' had als Brussel nu. Het keizerlijke bestuur zwalkte tussen centrale eenheid en verscheidenheid, tussen centralisme en decentralisatie, tussen absolutisme en democratisering. Wenen werd de `hoogburcht' van pompeuze verklaringen met edele beginselen, maar de praktijk wilde toch vaak anders en de burgers gingen hun gang. Het centrale gezag kon niet te hard optreden door het broze karakter van het rijk. Dikwijls legde elk hard ingrijpen de basis voor de volgende opstand van een nationale minderheid. Hervormingen werden dikwijls op touw gezet, maar in de praktijk bleef het een politiek van pappen en nathouden. De keizer modderde voort, als besluiteloze monarch. Bureaucraten en adviseurs waren niet in dienst van de staat of van een volk, maar van de keizer. Fürst Clemens Metternich, de architect en bewaker van de Europese orde na het Congres van Wenen, noemde zich niet een Oostenrijker, maar een Europeaan. ,,Mein Schreibtisch ist mein tragbares Vaterland'', heeft hij eens gezegd.

Achter de façade van de Oostenrijkse en Hongaarse macht sudderde het pan-Slavisme. De Donaumonarchie kwam aan het einde van de negentiende eeuw in een sfeer van onbehagen terecht. Dat is op zichzelf paradoxaal want economisch ging het vrij goed. En ook het culturele leven in Wenen stond op een hoogtepunt, met Franz List, Richard Strauss, Johannes Brahms, Gustav Mahler, Richard Wagner en zeer vele anderen. Maar de Duitstalige Oostenrijkers begonnen te beseffen dat zij, bij uitbreiding van het kiesrecht, met acht miljoen zielen niet blijvend konden heersen over een Slavische bevolking van 20 miljoen. Het zag ernaar uit dat de voortschrijdende democratisering de dynastieke veelvolkerenstaat zou ondermijnen, zoniet doen oplossen. De uitbreiding op de Balkan kon funest worden. Wenen kwam in de ban van Untergangsstimmung en Weltschmerz. Een dodelijk schot in Sarajevo, negentig jaar geleden, luidde het einde in van de meest Europese staat die Europa ooit heeft gekend.

Er kunnen vier lessen getrokken worden uit de ervaringen van de Donaumonarchie.

1. We moeten erkennen dat de Europese Unie een `Vielvölker Unie' is, een gemeenschap van veel volkeren en naties, een multi-etnische constructie. Die brengt enkele beperkingen met zich mee. Wie vanuit Brussel te sterk de nadruk legt op eenheid en centralisme zal bij veel volken afwijzing, ja afkeer oogsten. Het integratievermogen van een `Vielvölker Unie' is beperkt en de legitimiteit bij de burgers bijzonder kwetsbaar. Als burgers of volken zich niet thuis voelen in de Unie omdat `zij in Brussel' toch doen wat ze willen, zullen zij zich tegen de Europese integratie keren. Men moet rekening houden met dit broze karakter van de Unie wanneer het constitutioneel verdrag dat nu in discussie is in referenda aan de vele volkeren wordt voorgelegd.

2. Uitbreiding dwingt tot herijking. Indien dat niet gebeurt, of te laat zoals de Donaumonarchie deed, importeert men op den duur instabiliteit. Grenzen spelen dus een rol. Alleen al vanwege de geografische ligging is het aangeven van de grenzen van Europa niet eenvoudig. De Verenigde Staten grenzen grotendeels aan wereldzeeën. Maar Europa ligt op een tektonische plaat waar de gekunstelde grens met Azië aan een rivier of bergkam is te danken. De scheidslijn is veel minder helder. De geografische grenzen van Europa kan men daarom moeilijk duiden. Bij het besluit over nieuwe toetreders zal telkens opnieuw in kaart moeten worden gebracht of binnen Europa voldoende draagvlak, solidariteit, bestaat om de toegenomen instabiliteit op te kunnen vangen. De legitimiteit van Europa wordt ondergraven als de effectiviteit tekortschiet. De Europese Unie kan alleen stapje voor stapje tot stand komen. Concrete resultaten op Europees en nationaal niveau zijn nodig om zo de bestaande legitimiteit in stand te houden.

Dit brengt mij op Turkije, de bakermat van het vroegere Ottomaanse Rijk. Het is duidelijk dat alvorens Turkije kan toetreden het nog zeker een transformatie moet ondergaan. Op het moment van toetreding zal het een totaal andere identiteit moeten hebben. Maar door toetreding van een land met 68 miljoen inwoners nu – en in 2020 83 miljoen – zal ook de Europese Unie sterk veranderen. De EU kan niet op de oude voet doorgaan met het landbouwbeleid en het regionaal beleid wanneer eenmaal Turkije is toegetreden. Dat zou leiden tot een implosie. Wie Turkije toelaat, zal ook de Oekraïne en Wit-Rusland moeten aanvaarden. Die landen zijn immers Europeser dan Turkije. We hebben over 15 of 20 jaar dus een Europese Unie die uit bijna 40 lidstaten zal bestaan – en feitelijk alleen Rusland als partner zou hebben op het Europees continent.

3. Economische welvaart is noodzakelijk voor sociale vrede en ontwikkeling maar is geen garantie voor politieke cohesie. Welvaart in een overkoepelende constructie van volkeren is niet vanzelfsprekend de verzoener tussen Einheit en Freiheit. Als een bevolking voor een keuze komt, zal zij kiezen voor de vrijheid.

Ook dit is een les van de Donaumonarchie die later opnieuw in Joegoslavië werd geleerd. Deze federale staat op de Balkan was voor velen in het Westen een modelstaat, maar zij spatte uiteen op het nationaliteitenprobleem, net als de Donaumonarchie. Joegoslavië deed het economisch redelijk goed en toch beleefde Europa er de ergste burgeroorlog sinds de Tweede Wereldoorlog. In Srebrenica vond in 1995 de grootste massaslachting op Europese bodem plaats sinds Auschwitz, zoals wij maar al te goed weten.

In een `Vielvölker Union' moet Brussel niet alles zelf willen doen, maar zich concentreren op het bieden van meerwaarde. Het moet zich concentreren op kerntaken waarvan de vele volkeren het nut zien en waardoor zij zich niet in hun vrijheid bedreigd voelen. Geen Brusselse Planwirtschaft, maar toekomstgericht beleid waar burgers iets aan hebben. Een goed voorbeeld is Schengen. Als het `Schengenstelsel' over enkele jaren ook voor de nieuwe lidstaten geldt, kunnen burgers weer vrijelijk van Ljubljana naar Praag reizen zoals honderd jaar geleden.

De Europese Unie moet haar geld, dat wil zeggen ons geld, niet langer aan landbouw uitgeven maar investeren in de kenniseconomie. Zij moet meerwaarde brengen. Niet investeren in de werkgelegenheid van gisteren maar in die van morgen. Investeren in onderzoek en ontwikkeling is een noodzaak om mee te kunnen blijven doen in de wereldeconomie. Nu laten veel Europese uitvinders hun octrooi niet registreren in de EU maar in de VS. Dat moet veranderen en dat is ook een belangrijke doestelling van de zogenaamde Lissabon agenda: Europa omvormen tot de meest dynamische en meest concurrerende economie ter wereld in 2010. Samen met het bedrijfsleven moet de EU tot een jaarlijkse R&D investering van 3 procent van het nationaal product komen. Helaas blijft de teller in Nederland steken op 1,8 procent – een flinke ingreep is hier dus nodig.

Kennis is macht maar een egalitair systeem creëert geen topniveau. De score van Europa en ook van Nederland blijft ver achter bij die van de Verenigde Staten. Een blik op de ranglijst van Shanghais Jiao Tong universiteit die de top 100 van universiteiten heeft gerangschikt op academische en onderzoeksresultaten, leert dat in de top tien slechts twee Europese Universiteiten voorkomen: Cambridge op vijf en Oxford op negen – voor wat zo'n lijst zegt natuurlijk. Tot plaats 16 is de rest slechts gevuld met universiteiten in de Verenigde Staten. Overigens staat de eerste Nederlandse universiteit – die van Utrecht – op een gedeelde 40ste plaats. Leiden mag in de nationale competitie de runner-up zijn, wereldwijd staat ze op de 78ste plaats.

4. Een `Vielvölker verbond' is per definitie zwakker dan een homogene grote mogendheid. De VS is een natie. Amerika heeft macht, Europa heeft invloed. China wordt gedomineerd door de ruim één miljard Han Chinezen. Europa omvat vele volkeren.

Wij kunnen sommige dingen samen doen maar niet alles wegens de interne broosheid. Europa is multi-etnisch. Steeds meer Europese staten worden ook van binnen multi-etnisch door de komst van een steeds groter wordende islamitische gemeenschap. In sommige grote steden zijn burgers van niet-westerse afkomst over tien jaar in de meerderheid. Bovendien begint de bevolking van Europa te vergrijzen, terwijl de bevolking in Noord-Afrika en het Midden-Oosten snel stijgt. De immigratiedruk vanuit het zuiden zal dus enorm toenemen. De Amerikaanse islamkenner Bernard Lewis zei onlangs tegen Die Welt dat Europa aan het eind van deze eeuw in meerderheid islamitisch zal zijn. Hij stelde: ,,Europa zal een deel van het Arabische Westen zijn, van de Magreb. Migratie en demografie wijzen in die richting.'' Ik weet niet of het zo'n vaart zal lopen maar als hij gelijk krijgt, is de ontzetting van Wenen in 1683 tevergeefs geweest.

Bernard Lewis heeft gelijk dat demografie de moeder is van de politiek. Door immigratie wordt Europa een Donaumonarchie in het groot. De autochtone Europese bevolking vergrijst en neemt af, maar de Amerikaanse bevolking groeit. De VS blijven jong en dynamisch. De huidige trend wettigt maar één conclusie: De VS blijven de enige supermogendheid. China wordt een economische reus. Europa islamiseert.

De Europese `Vielvölker Union' zal met veertig volkeren niet echt een krachtig buitenlands beleid kunnen voeren, laat staan een gemeenschappelijke defensie. Europa moet het hebben van economische ontwikkeling, innovatie en handelsbeleid maar staat in het buitenlands beleid nu net zo zwak als de Donaumonarchie destijds. De Europese Unie kan een declaratoir beleid voeren, met fraaie verklaringen, grote subsidiepotten en mooie symbolen. Maar zij is een regionale macht; geen wereldmacht.

De Vielvölkerstaat ging ten onder omdat zij tegen de feiten in regeerde. Het keizerlijk bestuur bleef té centralistisch terwijl decentralisatie nodig was. Het ondergroef de legitimiteit van het eigen gezag door uitsluiting van de Slavische bevolking. Het breidde zich uit op de Balkan zonder zich aan te passen. Het wilde in de Eerste Wereldoorlog voor grote mogendheid spelen, terwijl het dat niet meer was.

Laat de Europese Vielvölker Union daarvan leren. De Europese Unie moet niet zoals de Donaumonarchie alles tegelijk willen doen. De Europese Unie is een gemeenschap van natiestaten die besloten hebben sommige taken op federale wijze uit te voeren, niet een federale staat in wording die zich met alle beleidsterreinen bemoeit. Uitbreiding moet een omzichtig proces zijn, niet een panacee voor grote beloften. En voor de burger is Brussel ver weg. Referenda zijn eerder een bedreiging voor het eenheidsstreven dan een ondersteuning. De Europese Unie kan voor de burgers successen bereiken door zich te beperken tot haar hoofdtaken. In der Beschränkung zeigt sich der Meister.

Mr.drs. F. Bolkestein is lid van de Europese Commissie. Deze tekst is een ingekorte versie van de toespraak die hij vandaag aan de Universiteit van Leiden hield ter gelegenheid van de opening van het academisch jaar.

www.nrc.nl/doc Volledige tekst rede Bolkestein