`Nederland houdt een cultuur van beslotenheid'

Alle overheidsdocumenten openbaar, tenzij het écht niet kan. Dat is het principe van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Maar Tilburgse onderzoekers concluderen dat de wet in de praktijk niet werkt.

Nadat de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) in 1997 voor het eerst geëvalueerd was, gaf het ministerie van Binnenlandse Zaken een persbericht uit. Daarin stond dat de wet ,,steeds beter aan haar doelstellingen beantwoordde'' en dat de evaluatie geen knelpunten had opgeleverd ,,die zo bezwaarlijk waren dat zij aanleiding zouden geven tot wetswijziging.''

Zeven jaar later is de WOB opnieuw geëvalueerd. Maar de bevindingen staan haaks op het persbericht uit 1997. Het nieuwe evaluatierapport, opgesteld door het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering en het Centrum voor Wetgevingsvraagstukken van de Tilburgse universiteit, is heel wat minder positief. De WOB ,,mag niet als een rustig bezit worden beschouwd'' en is ,,op z'n minst aan modernisering toe''. De uitvoeringspraktijk van de wet ,,blijkt problematisch voor zowel de gebruikers van de wet als de bestuursorganen die gehouden zijn haar toe te passen.'' Dit zorgt voor een ,,wederzijds gebrek aan vertrouwen''.

De onderzoekers keken naar de ontwikkelingen in de jurisprudentie, spraken met gebruikers en ambtenaren die WOB-verzoeken behandelen en deden suggesties voor verbeteringen. Dat laatste lijkt onontkoombaar. Want, zoals het rapport eufemistisch stelt: ,,De geest van de wet en de praktijk van de toepassing ervan liggen in de beleving van zowel de overheid als de burger verder uit elkaar dan aanvaardbaar is.''

Onderzoeker Taco Brandsen glimlacht zelf om de wat cryptisch geformuleerde zin. Eigenlijk staat er, zo erkent Brandsen: de wet doet niet waarvoor zij bedoeld is. Uiteraard, er zijn ook vele gevallen waar het goed gaat. Maar omdat in principe elk informatieverzoek aan de overheid onder de WOB valt, is dat vooral een kwantitatief criterium. Waar het om gaat is hoe er met de wet in conflictsituaties wordt omgegaan. En dan loopt het volgens Brandsen al snel mis, al ligt dat niet aan de wetstekst: ,,Die ziet er op papier prachtig uit. De doelstelling (`alles is openbaar, tenzij'), procedures en uitzonderingsgronden zijn logisch en verdedigbaar. Maar het gaat fout door de manier waarop de WOB gebruikt, of beter gezegd: misbruikt wordt. Daar is deze wet erg kwetsbaar voor.''

Uit het onderzoek, dat naar de Tweede Kamer is gestuurd, blijkt dat alle betrokkenen zich ontevreden tonen over de WOB. De verstrekkers van overheidsinformatie klagen over het verkeerd gebruik van de wet en over nauwelijks gespecificeerde verzoeken om informatie die de overheid met veel werk opzadelen. Actieve gebruikers (zoals journalisten, advocaten, wetenschappers of maatschappelijke groeperingen) nemen termen als `onwil' en `manipulatie' in de mond als het om de afhandeling van verzoeken gaat.

Volgens Brandsen komt de WOB vooral onder druk te staan wanneer er politiek gevoelige informatie wordt opgevraagd: ,,Als het gaat om documenten die men liever niet naar buiten wil brengen, neemt de overheid nogal eens haar toevlucht tot `strategisch gebruik' van de WOB: men hanteert bepalingen uit de wet om informatie niet vrij te hoeven geven, terwijl de geest van de WOB juist het tegenovergestelde beoogt. Begrijpelijk vanuit politieke logica, maar vaak in strijd met optimale transparantie, waar diezelfde overheid voor zegt te staan.'' Uit het Tilburgse onderzoek blijkt dat de WOB twee elementen kent die een informatieverzoek langdurig kunnen frustreren: het te ruim interpreteren van de uitzonderingsbepalingen en het overschrijden van de wettelijke termijnen. Brandsen: ,,Ambtenaren houden informatie wel eens zo lang mogelijk op, vooral ook omdat de WOB daar geen sancties op stelt.'' Zorgelijk, aldus de Tilburgse bestuurskundige: ,,Politieke overwegingen krijgen zo de overhand. Terwijl de WOB er juist is om dat soort processen te corrigeren. Het tast bovendien de ambtelijke ethiek aan. Daar gaat het om de balans tussen politiek primaat en regelgestuurd gedrag. Maar die balans wordt verstoord als ambtenaren te veel hun oren laten hangen naar hun politieke bazen. Terwijl ze zouden moeten zeggen: `Helaas minister, deze documenten zijn misschien politiek gevoelig, maar volgens de WOB moeten ze nu eenmaal openbaar worden.' Ambtenaren zijn niet altijd ambtelijk genoeg meer.''

Ook de lange procedures zijn problematisch, constateren de onderzoekers. En als een WOB-zaak bij de bestuursrechter of de Raad van State komt, is het lang niet altijd zo dat de burger die om openbaarheid vraagt automatisch steun vindt bij de rechter. Begrippen als `intern beraad' of `persoonlijke beleidsopvatting' (criteria van de WOB op basis waarvan informatie kan worden geweigerd) krijgen van rechters vaak interpretaties ,,met een zeer beperkte motivering'' die ,,toepassing van de WOB verhinderen'', aldus het jurisprudentieonderzoek uit het evaluatierapport.

De onderzoekers constateren dat de moeilijkheden met de WOB niet stroken met de kabinetsdoelstellingen, waar transparantie, eigen verantwoordelijkheid en participatie van de burger hoog in het vaandel staan. De onderzoekers bevelen daarom aan om een algemene wet te maken die de toegang tot overheidsinformatie beter regelt. Bovendien moet de overheid veel meer documenten actief openbaar maken, met een belangrijke rol voor internet, aldus Brandsen: ,,Dat maakt sneller inzichtelijk wat er beschikbaar is en sluit ook beter aan op het `alles openbaar, tenzij'-principe. En het voorkomt dat er ellenlange, juridische procedures moeten worden gevoerd.''

De overheid zal bepaalde informatie altijd geheim willen houden. Brandsen: ,,Daar is ook niets mis mee. Bepaalde gegevens moeten vertrouwelijk blijven, anders kan je geen goed beleid maken. Maar geef dat aan, met een goede verklaring erbij. Natuurlijk zullen daar meningsverschillen over blijven bestaan, waar de rechter uiteindelijk het laatste woord heeft. Maar ik denk dat verzoekers minder snel voor de juridische route kiezen, als de overheid veel van de informatie op eigen initiatief vrijgeeft.''

Openbaarheid van bestuur blijft in Nederland een moeizaam punt, stelt Brandsen. ,,Transparantie is een mooi doel, maar dit blijft een land van besloten overleggen, van coalities en van mensen die elkaar altijd weer nodig hebben. Dat remt een natuurlijke wil tot openbaarheid. Uiteindelijk is de ruimte voor wat wij zo mooi `bestuurlijke intimiteit' noemen, toch vooral cultureel bepaald. Daarom denk ik eerlijk gezegd dat meer openbaarheid sneller wordt bereikt met een cultuurverandering dan met juridische oplossingen.''

    • Joost Oranje