Natuurbeheer op afstand van minister, maar niet te ver

Staatsbosbeheer is een zelfstandige dienst, die op benen moet staan. Moet SBB nog zelfstandiger? Liever niet, zeggen directeur én minister.

Kees Vriesman beheert het ,,tafelzilver''. Het is een geliefde metafoor, want hij gebruikt hem meerdere malen tijdens het gesprek. Het tafelzilver, dat is de 250.000 hectare aan natuurgebied die Staatsbosbeheer beheert. Beheert, niet bezit, want tafelzilver geef je door aan volgende generaties.

Dat beheren gebeurt in een sobere omgeving. Het hoofdkantoor van Staatsbosbeheer in Driebergen mag dan in de schitterende Utrechtse Lustwarande liggen, op kantoor zelf is zuinigheid troef. Alles is van steen en kunststof; de kleuren zijn wit, grijs en blauw.

De zuinigheid heeft ook consequenties voor directeur Vriesman. ,,Onze directeur heeft het laagste salaris van alle zbo-directeuren'', had de voorlichter bij het maken van de afspraak ongevraagd gezegd. ,,We worden betaald met belastinggeld'', verklaart een dasloze Vriesman in zijn werkkamer. ,,Daar moet je zuinig mee omgaan.'' Hij loopt naar zijn computer om een print van de `Handvestgroep' uit te draaien. In die groep zitten zes zelfstandige bestuursorganen: het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), het Kadaster, de Informatie Beheer Groep, de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en Staatsbosbeheer. In 2000 spraken ze vrijwillig af dat ze zich publiekelijk wilden verantwoorden voor hun dienstverlening.

Staatsbosbeheer was vroeger een dienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), maar werd in 1998 verzelfstandigd. Sindsdien is het een zelfstandige bestuursorgaan, waarvan er nu 431 zijn. Losgekoppeld van de rijksoverheid moesten deze voormalige diensten voortaan slagvaardiger en efficiënter opereren. Ook Staatsbosbeheer.

Die verzelfstandiging heeft echter wel staatsrechtelijke consequenties. Zodra een overheidsdienst een zbo wordt, heeft de desbetreffende minister niets meer te vertellen over het dagelijks doen en laten van die organisatie. Wel bepaalt de minister samen met de Kamer de wetten waarbinnen het zbo mag werken. De Tweede Kamer heeft bij elke verzelfstandiging hiermee ingestemd, maar het loslaten blijkt in de praktijk toch moeilijker dan gedacht. Is een zbo in opspraak, dan wordt de minister naar de Kamer geroepen om verantwoording af te leggen – ondanks het glasheldere feit dat die organisatie niet meer onder zijn commando valt. De zbo's voeren immers een publieke taak uit.

Ministers Zalm (Financiën, VVD) en De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing, D66) willen dit `democratische gat' dichten door vrijwel alle zbo's weer terug te brengen onder het gezag van de ministeries. Zij worden hierin gesteund door het rapport `Een herkenbare staat: investeren in de overheid' van D66-senator Kohnstamm dat in juli naar de Kamer werd gestuurd. De zelfstandige bestuursorganen dragen bij tot een onduidelijk beeld van de overheid, schreef Kohnstamm. Ze moeten daarom worden teruggebracht onder parlementaire controle, waarmee ze hun onafhankelijkheid verliezen.

Hiertegen in pleitte een onderzoekscommissie onder leiding van oud-staatssecretaris Schmitz begin dit jaar ervoor om Staatsbosbeheer juist op méér afstand te zetten van het ministerie. Schmitz schreef in het rapport `Vooruit op eigen benen' dat de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer nog niet had opgeleverd wat er in 1998 van werd verwacht. Er werd nog niet aantoonbaar efficiënter gewerkt, en de organisatie slaagde er onvoldoende in om meer inkomsten uit andere bronnen te verwerven, bijvoorbeeld via sponsoring.

In juni stuurde minister Veerman zijn reactie op de aanbevelingen naar de Tweede Kamer. Hij erkende dat Staatsbosbeheer efficiënter kan werken, maar voelde er niets voor om Staatsbosbeheer net zo te behandelen als particuliere beheerorganisaties, zoals Natuurmonumenten, een andere aanbeveling van de commissie. ,,Staatsbosbeheer beheert de bossen en natuurterreinen die met het oog op definitieve veiligstelling zijn aangekocht door de rijksoverheid'', schreef Veerman. ,,Staatsbosbeheer beheert daarmee het nationale groene erfgoed.''

Vriesman vindt Veermans reactie ,,evenwichtig''. Als overheidsonderneming werkt Staatsbosbeheer al een stuk bedrijfsmatiger dan voor de verzelfstandiging, zegt hij. Nog verder van het ministerie hoeft voor hem niet – en kan hij ook niet. ,,Ik ben een aannemer'', zegt Vriesman, die onder meer werkzaam is geweest in de bouw en het bankwezen. ,,Het ministerie van LNV is mijn grootste opdrachtgever. Daar komt tweederde van het budget vandaan.''

De mogelijkheden voor inkomsten uit andere bronnen, zoals sponsoring moeten volgens de voorlichter niet overschat worden. ,,Sponsoring werkt alleen met projecten. Een Zeeuwse ondernemer die zich sterk met zijn provincie verbonden voelt, kan een landgoed of recreatiegebied in Zeeland sponsoren. Maar sponsors vinden voor de organisatie Staatsbosbeheer, dat is veel moeilijker.'' Een belangrijk nadeel is ook de discontinuïteit van deze financieringsbron. ,,Een ondernemer kan van de ene op de andere dag besluiten te stoppen met de sponsoring. Maar wij kunnen niet zomaar stoppen met natuurbeheer, dat gaat altijd door.''

Staatsbosbeheer heeft nog twee andere taken: het beheren en inrichten van recreatiegebieden en houtkap. Jaarlijks kapt Staatsbosbeheer zestig procent van de aanwas van zijn bossen, ofwel ,,minder dan de rente''. Dit is tevens een belangrijke inkomstenbron. De houtverkoop levert jaarlijks 9,5 miljoen euro op. Een kleine, maar saillante inkomstenbron komt van de zakelijke dienstverlener Staatsbosbeheer bv, die apart gezet is van de zbo Staatsbosbeheer. Met het `oogsten' en verkopen van hout van derden wordt 1,5 miljoen euro per jaar verdiend. Dit mag, onder de voorwaarde dat Staatsbosbeheer bv tegen marktconforme tarieven werkt. Samen met het geld van het ministerie, dat van andere financiers, en de ingebruikgeving van gronden en gebouwen komt het jaarbudget op 120 miljoen euro.

Veerman schreef dat verdere verzelfstandiging van Staatsbosbeheer, bijvoorbeeld in de vorm van een NV ,,nauwelijks meerwaarde'' heeft. Ook om een andere reden voelt hij er niet voor. ,,Het op verdere afstand zetten van Staatsbosbeheer kan op gespannen voet komen te staan met de ministeriële verantwoordelijkheid.''

Niet verder weg dus, maar ook niet dichterbij. Veerman voelt er niets voor om van Staatsbosbeheer weer onder direct gezag van zijn ministerie te brengen. Voortzetting van de huidige situatie geniet zijn voorkeur. Vriesman vindt dit ,,zeer verstandig''. ,,Gaan onze mensen beter werken als je weer ambtenaren van ze maakt?'' De meer bedrijfsmatige manier van werken bevalt hem goed. Met het gebrek aan democratische controle valt het volgens Vriesman wel mee. ,,Als we de wet overtreden kunnen we toch ter verantwoording worden geroepen? Dan stuurt de minister gewoon de Algemene Inspectiedienst op ons af. Bovendien leggen we over de bedrijfsvoering verantwoording af aan de Raad van Toezicht.''

,,En ik kan meer invloed uitoefenen als overheidsbedrijf. Als er nu plannen zijn voor de bouw van nieuwe woningen in de buurt van natuur- of recreatiegebieden, kan ik meedenken en meepraten. Hoe passen we dat in het landschap in, hoe kunnen we woon- en recreatiefuncties combineren? Als overheidsdienst konden we dat niet. Dan konden we aan het eind alleen naar de Raad van State en dan was het vaak al te laat.''

Dat projectontwikkelaars en gemeenten dit wel eens hinderlijk vinden bij hun ambitieuze bouwplannen, het zij zo. ,,Ik beheer het tafelzilver, en daar wijk ik niet zomaar van af voor het een of andere korte-termijnbelang'', zegt Vriesman.

Dit is het zevende en laatste deel van een serie over zelfstandige bestuursorganen. Eerdere delen zijn te lezen op www.nrc.nl.