Moeizaam geworstel met zelfstandig bestuur

Het rapport `Een herkenbare staat' over het zelfstandig bestuur in Nederland, is eenzijdig en slecht onderbouwd, meent Philip Eijlander.

Nederland kent meer dan 400 zelfstandige bestuursorganen (zbo's). Dat zijn organisaties die op eigen gezag een publieke taak uitoefenen. Zij vallen niet onder de (directe) verantwoordelijkheid van een minister. Voorbeelden van dergelijke zbo's zijn de Informatie Beheer Groep, die de Wet studiefinanciering uitvoert, de Sociale Verzekeringsbank, onder meer bekend van de kinderbijslag, en de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit, die toeziet op de eerlijke concurrentie. NRC Handelsblad heeft de afgelopen weken enkele van deze zbo's en hun topmensen in beeld gebracht.

Sinds het begin van de jaren '80 is er politieke aandacht voor en discussie over het zelfstandig bestuur. Zijn er niet te veel zbo's? Wat te denken van de organisatorische en juridische verscheidenheid in de wereld van het zelfstandig bestuur? Wie controleert deze publieke taakvervulling? En worden de miljarden euro's aan collectieve middelen wel rechtmatig besteed?

De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen die bij de Eerste Kamer ligt, beoogt de instelling en inrichting van zbo's te normeren en het toezicht te regelen. Maar het kabinet-Balkenende I schortte de wetsbehandeling op en kondigde nader onderzoek aan. Een interdepartementale werkgroep onder leiding van de oud-staatssecretaris Jacob Kohnstamm (D66) kreeg die opdracht.

Deze zomer lekte uit dat de werkgroep-Kohnstamm zou adviseren een eind te maken aan het zelfstandig bestuur in Nederland. Zo ver gaat de werkgroep echter niet, maar in het rapport `Een herkenbare staat: investeren in de overheid' dat vorige maand verscheen, worden wel stevige en verstrekkende uitspraken gedaan en aanbevelingen geformuleerd over het zelfstandig bestuur. De hoofdconclusie is dat de verzelfstandiging van overheidstaken niet aan de verwachtingen heeft voldaan. Het primaat van de ministeriële verantwoordelijkheid moet worden hersteld.

Het enige motief dat verzelfstandiging van overheidstaken volgens Kohnstamm c.s. kan rechtvaardigen, is dat onafhankelijkheid van politieke beïnvloeding vereist is. Dat zal leiden tot veel minder zbo's en tot een enorme uitbreiding van het domein van de ministeriële verantwoordelijkheid. De werkgroep schetst vervolgens in nog geen zes pagina's wat dat verder moet gaan betekenen voor het functioneren van de overheid.

Het rapport van de werkgroep-Kohnstamm is slecht onderbouwd en levert niet of nauwelijks nieuwe gegevens voor de beoogde beoordeling van het zelfstandig bestuur. Aan wezenlijke onderdelen van de taakopdracht van de werkgroep is niet voldaan. Over de klantgerichtheid en de doelmatigheid van het zelfstandig bestuur worden niet of nauwelijks betrouwbare uitspraken gedaan. De lezer zoekt tevergeefs naar gegevens over de prestaties van zbo's. Het rapport gaat niet in op de kwaliteit van de publieke dienstverlening, noch op de tevredenheid van de gebruikers van de diensten, noch op de kosten en baten van het werk van de zbo's. Er worden geen vergelijkingen gemaakt tussen taken die departementen uitvoeren en taken die zbo's verrichten. Worden taken die in de afgelopen jaren zijn verzelfstandigd, nu beter of slechter uitgevoerd? Geen begin van een antwoord is te vinden in het rapport van Kohnstamm.

Het is vooral een Haags rapport geworden. De verwachtingen en de problemen zijn benaderd vanuit het perspectief van ministers, departementen en Kamerleden. De ervaringen van de burger met de publieke taakvervulling en de dilemma's van zbo's komen veel te weinig aan bod. Gesuggereerd wordt dat de burger problemen heeft met de herkenbaarheid van de overheid. Maar is dat wel zo? Een student die studiefinanciering aanvraagt, wil vooral goed en snel worden behandeld door de Informatie Beheer Groep en is niet bezig met de vraag of de minister van Onderwijs daarvoor verantwoordelijk is.

De werkgroep heeft wel oog gehad voor de valkuilen bij de uitvoering van de taakopdracht waar in het rapport wordt gesignaleerd dat de kern van het zelfstandig bestuur in Nederland `onduidelijkheid' is, zelfs onduidelijkheid over wat het probleem precies is dat moet worden opgelost. Toch heeft dit inzicht niet kunnen voorkomen dat men zelf ook ten onder is gegaan in deze lastige materie.

Het rapport van de werkgroep-Kohnstamm zal de politieke discussie, naar ik vrees, niet verder brengen. Door de eenzijdigheid ervan zullen de verhoudingen tussen de departementen en de zbo's waarschijnlijk worden gepolariseerd. Blijkbaar heeft het kabinet dit ook ingezien. Het heeft zijn standpunt over het rapport nog niet bepaald, maar wil in de tweede helft van dit jaar het debat over de toekomst van de zbo's aangaan. Dat moet, zo wordt gesteld, geen debat zijn tussen Haagse beleidsmakers. Daarvoor zijn de maatschappelijke gevolgen te groot.

Laat ik aangeven welke (uitgangs)punten naar mijn mening richtinggevend zouden moeten zijn voor het debat over de toekomst van het zelfstandig bestuur.

Om te beginnen is zelfstandig bestuur volwaardig openbaar bestuur, dat niet op voorhand achterdochtig benaderd dient te worden. Wel moet de keuze voor dergelijk bestuur op goede gronden gemaakt worden. Gedacht kan worden aan de vereiste onafhankelijkheid of professionaliteit, het strikte beleidsarme uitvoeringskarakter van het werk en overwegingen van schaal en doelmatigheid. Zelfstandig bestuur mag niet worden misbruikt om problemen of bezuinigingen af te wentelen en ,,de zaak over de schutting te gooien''.

Vervolgens moet de verdeling van verantwoordelijkheden tussen het zbo en de uiteindelijk verantwoordelijke minister voor het desbetreffende domein helder worden geregeld en worden gerespecteerd. Ministers zullen in het parlement vaker hun rug recht moeten houden en zich niet moeten inlaten met zaken en incidenten die op het bordje van de bestuurders van zbo's liggen.

De bestuurlijke verhoudingen binnen het zbo moeten transparant zijn, zoals ten aanzien van de positie en verantwoordelijkheden van een Raad van toezicht. Dit omvat ook de bezoldiging van bestuursleden. Verder zullen zelfstandige bestuursorganen zich moeten verantwoorden over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de kwaliteit van het handelen. Het gaat daarbij zeker niet alleen om verantwoording aan de politiek, maar ook om maatschappelijke verantwoording aan gebruikers van diensten en andere betrokken partijen.

Ten slotte zal via periodieke onafhankelijke visitatie of doorlichting van zbo's – en overigens ook van andere dienstonderdelen in het openbaar bestuur – de vinger aan de pols moeten worden gehouden. Op die manier kan bovendien het lerend vermogen in het openbaar bestuur worden bevorderd.

Philip Eijlander is hoogleraar Wetgevingsvraagstukken en directeur van het Schoordijk Instituut van de Universiteit van Tilburg.