Een college van vijf eeuwen oud

Mag het kabinet een advies van de Raad van State over de pensioenplannen negeren?

,,Woorden zijn kwetsbaar. Wetgeving dus ook. Gebreken in de kwaliteit van wetgeving blijken vaak pas achteraf als de wet in werking is getreden.''

Deze waarschuwende regels staan in het jaarverslag over 2003 van de Raad van State. De afgelopen dagen kwam dit Hoog College van Staat in het nieuws met zijn kritiek op de plannen van de regering om de VUT- en prepensioenregelingen af te schaffen. Uit de reacties van diverse leden van het kabinet, zoals de ministers De Geus (Sociale Zaken) en Zalm (Financien) viel op te maken dat het zeer negatieve advies aan de kant zal worden geschoven. Dat mag, want de adviezen van de Raad van State zijn, zoals een woordvoerder bevestigt, niet bindend.

Op diverse plaatsen in de Nederlandse wetgeving is terug te vinden welke positie de Raad van State, opgericht in 1531 door keizer Karel V, precies inneemt. In de grondwet staat: ,,De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur''. Belangrijk hierbij is dat de adviseurs onafhankelijk zijn, al zijn daar wel twijfels over geuit. De vraag luidde of een bestuursrechter die eerder heeft geadviseerd over bijvoorbeeld de Betuwelijn onafhankelijk kan oordelen als hij een juridisch geschil in dit project krijgt voorgelegd.

Ook over verdragen of Europese regels kan de Raad advies uitbrengen. Jaarlijks behandelt de Raad van State als bestuursrechter bijna 10.000 geschillen tussen burgers en overheid op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu en bijvoorbeeld het vreemdelingenrecht. Ook in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden wordt het bestaan van de Raad van State vermeld. En dan is er de Wet op de Raad van State uit 1962, waarin de samenstelling en de werkwijze staan beschreven. Het college wordt volgens de wet geleid door de Koning(in), maar dat komt in de praktijk zelden voor.

Bij de Raad werken zo'n 50 staatsraden, onder wie de oud-politici Tjeenk Willink, Kosto, Hirsch Ballin, Wiebenga, Dolman, Voorhoeve en de voormalige Ombudsman Oosting. Vice-president Tjeenk Willink verzette zich vorig jaar in NRC Handelsblad fel tegen het beeld dat de Raad een vangnet zou zijn voor vastgelopen politici. ,,Van de 51 staatsraden komen er zeven uit de politiek. De rest heeft meestal gewerkt in een wetenschappelijke functie of in de rechterlijke macht.''

Vorig jaar werden 556 zaken aan de Raad van State ter advisering voorgelegd. Wetten, algemene maatregelen van bestuur, initiatief-wetten uit de Tweede Kamer en, tot onvrede van het college, zeer weinig Europese richtlijnen.

De staatsraden brachten vorig jaar 38 keer een negatief advies uit over de hen voorgelegde concept-wetten. Ze huren bij dit werk ook kennis van buiten in. Het negatieve advies leidde in vier gevallen tot stopzetting van de voorbereiding. Of het advies in de andere gevallen geheel wordt genegeerd staat volgens de woordvoerder niet vast omdat de wetsvoorstellen nog in behandeling zijn. Bij hun beoordeling hanteren de staatsraden diverse vaste criteria, zoals de vraag of het gestelde probleem ,,door wetgeving moet en kan worden opgelost''. De beoordeling kan vervolgens variëren van positief via voorzichtig kritisch tot afkeurend: ,,De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft u in overweging dit niet te zenden aan de Tweede Kamer''. Intussen zit het College klaar om de WAO-voorstellen van het kabinet te beoordelen.