Overheid frustreert vertrouwen van burger

Het kabinet doet onvoldoende om het vertrouwen van de burger in de overheid terug te winnen. Waar dat heel goed mogelijk is, laat het kabinet kansen liggen, vindt Ton Horrevoets.

De relatie tussen de burger en de overheid is de laatste jaren verder verslechterd. Overheid en burger zijn in ernstige mate van elkaar vervreemd. Het vertrouwen van de burger in de overheid zit op een historisch dieptepunt, de opkomst bij de verkiezingen wordt op langere termijn steeds kleiner en de maatschappelijke onvrede steeds groter. Een recent opinieonderzoek geeft aan dat kiezers van alle partijen ontevreden zijn. Bijna 40 procent van de ondervraagden is geneigd om bij de volgende Kamerverkiezingen op een geheel nieuwe partij te stemmen. Uit het onderzoek bleek verder dat 70 procent van de respondenten van mening is dat politici niet beter naar de kiezers luisteren dan vijf jaar geleden.

Bij het aantreden van het huidige kabinet heeft premier Balkenende gezegd dat dit kabinet gaat werken aan herstel van het vertrouwen in de overheid. Vooralsnog stelt het kabinet te weinig in het werk om deze belofte waar te maken. Als er niet snel iets verandert, zal het kabinet de negatieve trend niet weten te keren: de politiek vervreemdt nog verder van de kiezer, die zich steeds meer gaat afzetten tegen de overheid en een steeds grilliger gedrag in het stemlokaal gaat vertonen. Uiteindelijk zal dit ten koste gaan van de legitimiteit van het overheidshandelen.

Herstel van het vertrouwen is bittere noodzaak. Voor dat herstel zijn ten minste drie dingen noodzakelijk: een goede beheersing van de uitvoering, het afleggen van verantwoording en het vernieuwen van de overheid op een manier die de burger vertrouwen geeft. Op al deze fronten schiet het kabinet tekort.

Beheersen van de uitvoering. De overheid heeft steeds grotere problemen bij het omzetten van beleid in de uitvoering daarvan. Daar gaat het steeds weer fout. Te vaak wordt er in het beleid onvoldoende rekening gehouden met de weerbarstigheid van de uitvoering. De schandalen rond overheidsoptreden gaan ook altijd over de uitvoering en niet over het beleid: alle parlementaire enquêtes en onderzoeken van de afgelopen decennia gaan over problemen in de uitvoering. Voorbeelden van falende uitvoering zijn er in de loop van de jaren te over geweest, en elke dag komen er nieuwe bij. Soms gaat het om overschrijding van kosten, soms om regelrechte (administratieve) chaos. Haagse beleidsmakers hebben onvoldoende oog voor de uitvoering en vaak ook onvoldoende verstand van de weerbarstigheid van de praktijk. Bij grote delen van de overheid is te weinig expertise voorhanden om grote, complexe uitvoeringsprojecten te beheersen. Vooral minister Donner laat het afweten in het beheersen van de uitvoering.

Alle ruzies tussen de top van het openbaar ministerie en de officieren van justitie en alle ruzies met de top van de politie gaan in feite over de vraag hoe het beleid moet worden uitgevoerd. Deze ruzies versterken het beeld dat er in Den Haag vooral gedacht wordt in abstracte beleidstermen en dat er onvoldoende aandacht is voor de problemen die het beleid in de praktijk met zich brengt.

Dat is hetzelfde probleem dat ten grondslag lag aan het conflict dat minister Donner onlangs in de publiciteit uitvocht met twee gevangenisdirecteuren. Zij maakten kritische kanttekeningen bij het voorgenomen beleid van de minister inzake het gevangeniswezen. Minister Donner maakte korte metten met de gevangenisdirecteuren door te wijzen op het primaat van de politiek: als de politiek gesproken heeft, moeten ambtenaren zwijgen en het beleid uitvoeren. Maar zo eenvoudig ligt dat niet met een uitvoeringspraktijk die steeds ingewikkelder wordt.

Donner is overigens niet de enige minister die onvoldoende oog heeft voor de weerbarstigheid van de praktijk. Minister Verdonk is voornemens 26.000 illegale vreemdelingen over de grens te zetten tegen alle maatschappelijke weerstand in. Minister Brinkhorst denkt de grenzen voor Oost-Europese werkzoekenden gesloten te kunnen houden. Minister Remkes heeft de verantwoordelijkheid voor de invoering van C2000, een nieuw communicatiesysteem voor brandweer, GGD en politie. De Algemene Rekenkamer heeft vorig jaar een vernietigend oordeel uitgesproken over de wijze waarop Binnenlandse Zaken dit project heeft geleid. De Rekenkamer noemde de projectbeheersing ,,onder de maat''. Ook het administratief beheer van het onder de verantwoordelijkheid van Remkes opererende automatiseringscentrum van de politie toont volgens de Rekenkamer ,,ernstige onvolkomenheden''. En alsof dit geen voldoende waarschuwing was, kondigde deze minister vervolgens aan de automatisering van de politiekorpsen en de overige beheertaken naar zich toe te willen trekken, omdat hij dat beter denkt te kunnen dan de regionale korpsen. Minister Van der Hoeven denkt het probleem van de zwarte scholen op te lossen door een grens te stellen aan het aantal allochtone leerlingen.

Uit deze en andere voorbeelden blijkt dat politici leven met de fictie dat als zij een beleidsuitspraak hebben gedaan, de uitvoeringspraktijk zich daarnaar richt. De werkelijkheid blijkt iedere keer weer anders te zijn. Opeenvolgende kabinetten hebben geprobeerd het probleem van de uitvoering weg te schuiven door dit onder te brengen in aparte bestuursorganen, agentschappen en soms ook ondernemingen. Dat heeft in veel gevallen de problemen niet opgelost, de verantwoording onhelder gemaakt en in ieder geval de burger in verwarring gebracht. Deze blijft onverstoorbaar de overheid aanspreken en neemt geen genoegen met het antwoord dat de overheid hier niet meer over gaat. Het maakt de burger niet uit of de NS een private onderneming is. Als de treinen niet op tijd rijden of niet veilig blijken te zijn, kijkt hij daar de overheid op aan.

De regering moet daarom in het beleid meer rekening houden met de uitvoeringspraktijk en dus minder beleid of eenvoudiger beleid maken. De overheid moet zorgen voor een betere aansturing van de uitvoering. Hieraan zal veel meer bestuurlijke aandacht moeten worden geschonken om op die manier ook de politieke verantwoordelijkheid helder te maken. Meer deskundigheid op het gebied van de aansturing van complexe projecten zal moeten worden aangetrokken en daadwerkelijk benut. Ook valt te overwegen om een tijdje zo weinig mogelijk beleid te voeren en alle aandacht te richten op de uitvoering van al vastgesteld beleid.

Verantwoording afleggen. De woorden `verantwoording afleggen' liggen politici in de mond bestorven. Maar in de praktijk zijn politici niet goed in het uit zichzelf open en transparant verantwoording afleggen. Onduidelijkheid en vrijblijvendheid blijken in de praktijk troef te zijn. Onlangs zijn alle jaarverslagen weer gepubliceerd met het commentaar van de Algemene Rekenkamer erbij. De Rekenkamer signaleert wel een positieve trend, maar constateert ook dat er aan deze verantwoording nog veel kan worden verbeterd. Deze jaarverslagen zijn dikke, onleesbare rapporten, waarin hoofdzaken achter bijzaken verdwijnen en problemen zoveel mogelijk worden weggepoetst. De helft van alle voorgenomen prestaties staat niet goed in de begrotingen. De ondoorzichtige jaarverantwoording steekt wel erg mager af tegen de jaarverslagen van bedrijven en tegen de in het bedrijfsleven veelal verplichte kwartaalrapportages.

Actieve verantwoording op eigen initiatief komt zelden voor. Het wekelijkse vragenuurtje in de Tweede Kamer is een vorm van verantwoording afleggen, maar blijkt in de praktijk vaak een opeenstapeling van platitudes en kluiten in het riet. Deze vragenuurtjes worden sinds enkele jaren rechtstreeks op de televisie uitgezonden in de verwachting dat de uitzending van deze levendige debatten zou bijdragen aan herstel van het vertrouwen in de politiek. Het omgekeerde is waarschijnlijker.

Het afleggen van verantwoording is een belangrijk onderdeel van gedragscodes die sinds enkele maanden op tal van maatschappelijke terreinen worden ingevoerd. De code-Tabaksblat voor het bedrijfsleven is daarvan het bekendst. Maar ook voor veel andere terreinen zijn dergelijke codes ingevoerd of in voorbereiding: semi-overheid, de woningbouw, de gezondheidszorg, de omroep en zelfs de sport. Alleen voor de overheid ontbreekt nog een dergelijke gedragscode. Op dit punt is het bij het kabinet oorverdovend stil. Minister Remkes besteedt wel aandacht aan vergroting van de integriteit bij de overheid, maar het accent ligt hier steeds op de integriteit van ambtenaren, terwijl het openbaar bestuur echt meer omvat.

Wanneer ministers daadwerkelijk actief verantwoording willen afleggen, kan dit op relatief eenvoudige wijze. Een voor de hand liggende mogelijkheid is een korte, heldere kwartaalrapportage over de resultaten op ten hoogste tien prioriteiten waaraan de minister zijn politieke lot verbonden heeft. Een dergelijke rapportage is inzichtelijk en controleerbaar en een goede basis voor politieke en publieke beoordeling. Een dergelijke handelwijze kan onderdeel uitmaken van een duidelijke gedragscode voor de overheid (een code voor good public governance) met heldere bepalingen over verantwoording en over integriteit.

Vernieuwen van het bestuur. Al veertig jaar wordt er zonder noemenswaardig resultaat gesproken over bestuurlijke vernieuwing als middel om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Het kabinet-Balkenende beloofde werk te maken van bestuurlijke vernieuwing en heeft er zelfs een speciale minister voor, Thom de Graaf (D66). Deze minister heeft drie vernieuwingspijlen op zijn boog, maar naar het zich laat aanzien treft geen enkele pijl doel. Hij werkt aan de gekozen burgemeester, aan hervorming van het kiesstelsel en aan een uitgebreid actieprogramma met de naam `Andere Overheid'.

Over zijn voorstel voor de gekozen burgemeester is de minister in aanvaring gekomen met de Tweede Kamer. Belangrijke adviesorganen hebben negatief op het voornemen gereageerd en het valt te betwijfelen of de gekozen burgemeester er in deze kabinetsperiode door komt. Belangrijker is echter dat verkiezing van de burgemeester – hoe wenselijk op zich ook – vooral een oplossing is voor een niet meer bestaand probleem en niet het predikaat `vernieuwend' verdient.

Toen in de jaren '60 de pleidooien ontstonden voor verkiezing van de burgemeester, was dit een regent, tegen wie gemeenteraden maar weinig in konden brengen en die zich over belangrijke zaken niet hoefde te verantwoorden tegenover de gemeenteraad.

Maar die situatie is allang veranderd. Geen enkele burgemeester kan functioneren zonder het vertrouwen van de gemeenteraad en het is volstrekt ingeburgerd dat een raad via een voordracht aan de minister bepaalt wie de volgende burgemeester wordt. Het democratisch gat rond de burgemeester is in de afgelopen 40 jaar voor een belangrijk deel gedicht. Voor veel burgers is verkiezing geen issue.

Datzelfde geldt voor hervorming van het kiesstelsel. Over de plannen van minister De Graaf over hervorming van het kiesstelsel is de Tweede Kamer ten diepste verdeeld. Men is het eigenlijk maar over één ding wel eens: dat de plannen van de minister moeten worden aangepast. Dat hij zijn plannen toch wil doorzetten, is hem op forse kritiek uit de Kamer komen te staan. Maar ook van dit voorstel kan worden betwijfeld of het zal bijdragen aan het herstel van het vertrouwen van de burger in de overheid. Het voorstel is zo ingewikkeld dat het voor leken moeilijk te volgen is en het zal uiteindelijk niet leiden tot een situatie waarin de kiezer zich echt verbonden weet met zijn of haar Kamerlid.

Het Actieprogramma `Andere Overheid' kent vier actielijnen, waarvan er maar één rechtstreeks met de burger te maken heeft. Dit betreft de verbetering van de dienstverlening. In totaal bevat het actieprogramma meer dan 30 afzonderlijke actiepunten, waarvan er verschillende niets met bestuurlijke vernieuwing te maken hebben. Een van die actiepunten is vermindering van het aantal externe adviseurs. Dat heeft niets met vernieuwing te maken en alles met bezuinigingen. Minder adviseurs betekent ook minder leermomenten en minder mogelijkheden om dingen anders, innoverend op te pakken. Het is in dit opzicht tekenend voor het vernieuwingsprogramma dat het kabinet het belangrijker vindt dat het programma geld oplevert dan dat er wordt wordt geïnvesteerd in vernieuwing en kwaliteit.

Het actieprogramma gaat voorbij aan wat kiezers zelf aangeven als belangrijk voor herstel van hun vertrouwen in de overheid. Verslagen van de nationale ombudsman en opiniepeilingen zijn hiervoor goede indicatoren. Wat hieruit naar voren komt zijn punten die in het vernieuwingsprogramma van het kabinet een ondergeschikte rol spelen: invloed op belangrijke besluiten door middel van een referendum, snellere afhandeling van procedures en vragen en het beter luisteren naar wat kiezers vragen.

Vernieuwing van de overheid lijkt vooral een doel op zich te zijn geworden in plaats van een instrument om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Echte bestuurlijke vernieuwing moet zich richten op vernieuwing die de burger vertrouwen geeft. Echte vernieuwing kan worden gerealiseerd door burgers daadwerkelijk invloed te geven op belangrijke beslissingen en op de gewenste regeringscombinatie. Vernieuwing moet dan bestaan uit het geven van de mogelijkheden tot participatie, uit het bieden van actieve openbaarheid en het zorgen voor kritische, openbare evaluaties en daarop gebaseerde verbeteringsprogramma's. Liever een paar heldere, concrete en aansprekende speerpunten van vernieuwing dan een grote hoeveelheid oude en nieuwe stokpaardjes waarvan het vernieuwingsgezinde karakter twijfelachtig is.

Niet alleen het kabinet. Het is niet alleen het kabinet dat kansen laat liggen om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen. Veel zelfstandige bestuursorganen, agentschappen en toezichthouders opereren weinig transparant en verantwoorden zich onvoldoende, zo heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd. Ook gemeenten laten kansen liggen. Nog te weinig gemeenten leggen zich vast op prestaties en verantwoorden zich voldoende. De concrete veiligheidsdoelstellingen van Rotterdam en de periodieke rapportages daarover en de vernieuwingen van de gemeenteraadsvergaderingen in Almere zijn te zeldzame lichtpuntjes. Burgemeesters moeten sinds enkele jaren een burgerjaarverslag uitbrengen, maar onderzoek naar de eerste verslagen heeft uitgewezen dat veel jaarverslagen de toets der kritiek niet kunnen doorstaan en dat veel burgemeesters aan de bedoeling van de wet voorbijgaan.

Het kabinet-Balkenende kan niet worden verweten dat het verantwoordelijk is voor het historisch lage vertrouwen van de burger in de overheid. Er is sprake van een jarenlange negatieve spiraal waaraan ook andere kabinetten en andere overheden schuldig zijn. Dit kabinet echter heeft als ambitie op zich genomen deze trend te doorbreken en te zorgen voor herstel van het vertrouwen. Op die ambitie mag het kabinet worden aangesproken en die ambitie wordt vooralsnog niet waargemaakt. De negatieve spiraal wordt zelfs sterker. Op de onderdelen die van belang zijn voor het herstel van het vertrouwen laat het kabinet het afweten of verergert het juist het bestaande wantrouwen.

Als het kabinet serieus werk wil maken van het herstel van het vertrouwen, zal het de zaken moeten aanpakken die van belang zijn voor het vertrouwen: het aanbrengen van een betere balans tussen beleid en uitvoering, zorgen voor een betere beheersing van de uitvoering, het nemen van initiatieven voor betere en actievere verantwoording (onder andere door invoering van een code voor Good Public Governance) en het zoeken naar vormen van bestuurlijke vernieuwing die aansluiten bij de belevingswereld van de kiezer en die een antwoord zijn op de problemen van vandaag in plaats van die van gisteren.

Drs. A.A.M. Horrevorts is directeur van HMSmanagement, een adviesbureau voor de overheid in Den Haag.