De nieuwe regels voor oorlogvoering

De winnaar van de presidentsverkiezingen in de VS moet aansturen op een nieuwe internationale consensus inzake geweld, menen Ivo Daalder en James Steinberg.

Op de achtergrond van de discussie over de wijsheid van het Amerikaanse ingrijpen in Irak speelt een diepere vraag: wanneer mag in een tijd van onconventionele dreigingen militair geweld worden gebruikt, en dient dat geweld te voldoen aan een soort alom aanvaarde norm van `legitimiteit'? De Amerikanen zijn in dit presidentiële verkiezingsjaar nog altijd diep verdeeld over dit vraagstuk, evenals hun transatlantische bondgenoten en een groot deel van de rest van de wereld.

Deze verdeeldheid zal onder een nieuwe Amerikaanse president niet verdwijnen, omdat ze veel meer een uitvloeisel is van de werkelijkheid in de huidige wereld dan van de wensen van een bepaalde Amerikaanse regering.

De discussie over Irak – binnen en buiten de VS – markeerde scherp de verschillende opvattingen over dit vraagstuk. Er kwamen twee standpunten naar voren, beide even onbevredigend.

Het ene vereist de beslissing om geweld te gebruiken – behalve in een duidelijk geval van zelfverdediging in antwoord op een feitelijke of waarneembaar naderende aanval – de expliciete instemming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties.

Het andere standpunt luidt dat het, in een tijd van grootscheeps terrorisme, zelfmoord is om te wachten tot anderen het eerst toeslaan. Het recht op zelfverdediging moet ook het recht omvatten om preventief op te treden, voordat een reële dreiging werkelijkheid is geworden; dit omvat het recht eenzijdig op te treden als internationale organisaties, in het bijzonder de VN, verzuimen dit te doen.

Deze standpunten zijn geen van beide houdbaar. Een absoluut veto voor de Veiligheidsraad zou voor veel landen onaanvaardbaar zijn, zodra ze zouden vinden dat hun wezenlijke veiligheidsbelangen in het geding waren. Zelfs als de rechtvaardiging voor het gebruik van geweld complexer is en naast de veiligheid ook humanitaire aspecten een rol spelen, zoals in Kosovo, kan het door de verscheidenheid van de nationale gezichtspunten in de Raad wel eens moeilijk worden om tijdig tot overeenstemming te komen.

Maar de tekortkomingen van het VN-systeem gaan verder dan deze procedurele zwakheden. Ze raken ook de grondbeginselen van het systeem zelf. De VN gaan uit van de `Westfaalse' veronderstelling (vastgelegd in Artikel 2 lid 4 van het VN-handvest) dat de eerste zorg de agressie van de ene staat tegen de andere is, niet wat er binnen staten gebeurt. Maar in onze steeds nauwer verweven wereld komen de grootste bedreigingen voor de internationale veiligheid meer voort uit de ontwikkelingen binnen staten dan uit het gedrag van staten naar buiten.

De laatste drie oorlogen van de VS en Groot-Brittannië c.s. waren dan ook allemaal een reactie op zulke interne ontwikkelingen – de etnische zuivering van de Albanezen in Kosovo, de verschaffing van een wijkplaats voor terroristen in Afghanistan en de vermeende ontwikkeling van massavernietigingswapens in Irak.

Het wordt steeds moeilijker het non-interventiebeginsel te rijmen met de evidente noodzaak iets te doen tegen dreigingen die het gevolg zijn van binnenlandse ontwikkelingen. De regering-Bush is zich terdege van dit dilemma bewust, maar heeft een antwoord gegeven dat even ontoereikend is. George W. Bush heeft bepaald dat Washington ,,niet op toestemming gaat zitten wachten'' en zelf wel zal uitmaken welke binnenlandse ontwikkelingen een voldoende dreiging vormen om vroegtijdig ingrijpen te rechtvaardigen. Maar volgens dit principe heeft elk land dat een ander land als mogelijke bedreiging in de toekomst ervaart, het recht om militair in te grijpen. Dat is eerder een recept voor internationale anarchie dan voor internationale orde. Bovendien kan deze politiek in de praktijk wel eens averechts werken, zoals in Irak is gebleken. Als een land optreedt zonder aanwijsbare internationale legitimiteit, zal het niet de internationale steun weten te verwerven die onherroepelijk vereist is om goed werk te leveren.

De meest dringende kwestie is dan ook de formulering van substantiële spelregels en institutionele procedures om het gebruik van geweld in deze nieuwe tijd te regelen. Het zal niet eenvoudig zijn om tot een nieuwe consensus te komen, getuige de discussie die overal ter wereld steeds weer wordt gevoerd. Ook een verkiezingsoverwinning van John Kerry in november zal het probleem niet oplossen. Weliswaar heeft hij bij de aanvaarding van zijn nominatie op de Democratische conventie afstand genomen van de meest extreme versies van het eenzijdige preventieve optreden, maar het bestaande alternatief is even onuitvoerbaar als de doctrine van Bush.

De winnaar van de presidentsverkiezing zou daarom alles op alles moeten zetten om tot een nieuwe internationale consensus inzake geweld en legitimiteit te komen. Het doel van deze inspanning moet zijn om principes te ontwikkelen die worden aanvaard door een scala van landen met uiteenlopende opvattingen over de dreigingen waarvoor wij op dit ogenblik staan. Misschien kan daarbij steun worden ondervonden van het werk van een hoge commissie die VN-secretaris-generaal Kofi Annan heeft benoemd om na te denken over een hervorming van het VN-systeem.

Het zal moeilijk zijn om tot een gezamenlijke opvatting te komen, maar een geschikt uitgangspunt is misschien gelegen in de eeuwenoude ideeën die verankerd zijn in de traditie van de `rechtvaardige oorlog'. Voorts dient een eenzijdig optreden niet te worden uitgesloten, maar moet wel worden erkend dat brede internationale steun op den duur de meeste kans van slagen heeft.

Zo'n benadering ontbeert de comfortabele duidelijkheid van de zwartwit-standpunten die de huidige discussie kenmerken. Ook verschaft ze niet het soort eenvoudige oplossingen dat alleen afhangt van `procedurele legitimiteit' (welk orgaan heeft het optreden goedgekeurd) of verregaande aanspraken op gerechtigheid (waar het doel de middelen rechtvaardigt). Maar tot nu toe blijkt deze pragmatische benadering geschikter voor de huidige internationale omgeving, waarin landen overal ter wereld moeizaam trachten een antwoord te vinden op de nieuwe dreigingen, uiteenlopend van rampzalig terrorisme tot volkenmoord.

Ivo Daalder en James Steinberg zijn verbonden aan de denktank Brookings Institution te Washington.