Wat de EU-Grondwet verbergt

In de nieuwe Europese grondwet zit een Europees kernkabinet verstopt. Binnen vijf jaar wordt de Europese Unie volstrekt anders bestuurd, meent Antoine Jacobs.

In veel EU-landen, waaronder Nederland, wordt de kiezers rechtstreeks om hun oordeel gevraagd over de onlangs totstandgekomen Europese Grondwet. Kiezers en gekozenen hebben het niet makkelijk, want het gaat om een document van tegen de 500 artikelen, protocollen en verklaringen, die al gauw 300 pagina's in beslag nemen. De meeste kiezers zullen hooguit hun oordeel kunnen vormen op basis van vluchtige informatie.

Dan zal hun wel verteld worden dat de Europese Grondwet eigenlijk niet zoveel nieuws bevat. De vertrouwde acteurs op het Europese toneel blijven wie ze waren: de Europese Raden van topleiders en van ministers in hun steeds roulerende samenstelling, de Europese Commissie als `dagelijks bestuur' met meer permanent aanwezige personages, het Europese Parlement als rondreizend circus en het Europese Hof van Justitie, sereen gezeten op een bergje van de derde categorie in Luxemburg. In vakjargon heet dat ,,de institutionele vierhoek'', die al zo'n vijftig jaar bestaat en de Europese Grondwet zou zorgvuldig die balans in ere houden.

De vraag is echter of dat onder de nieuwe Europese Grondwet wel zo blijft. Het antwoord is: nee. Die Grondwet zal binnen de kortste keren iets voor de dag toveren dat verdacht veel lijkt op een Europese regering. De traditionele `vierhoek' zal een `vijfhoek' worden.

De volgende aanzetten die voor die regering in de Grondwet zijn opgenomen, zijn illustratief:

Traditioneel is daar de Voorzitter van de Europese Commissie, die al decennia lang als een soort `Mr. Europa' het gezicht van de EU uitmaakt. Hij heeft weinig formele macht, maar omdat hij voor zeker één ambtstermijn van vijf jaar aan de top van de Brusselse bureaucratie staat, heeft hij veel invloed en uitstraling.

Hij krijgt onder de nieuwe Europese Grondwet gezelschap van een vaste voorzitter van de Europese Raad van regeringsleiders. Tot nu toe kende die alleen toerbeurtvoorzitters voor een half jaar. Die vaste voorzitter blijft ten minste tweeëenhalf en misschien vijf jaar. Weliswaar zit hij alleen maar de Europese Raad voor, die eens per drie maanden twee dagen bijeenkomt. Maar hij gaat natuurlijk niet de rest van de tijd zitten duimen draaien. Hij gaat zich bemoeien met de follow-up van de ene bijeenkomst en de voorbereiding van de volgende. Hij vertegenwoordigt Europa op het wereldtoneel. Kortom, hij of zij wordt de nieuwe Mr./Mrs./Miss Europa, naast (en waarschijnlijk zelfs boven) de Voorzitter van de Europese Commissie.

De nieuwe Europese Grondwet bezorgt ons ook een heuse Europese minister van Buitenlandse Zaken. Hij of zij zit er voor vijf jaar, is permanent voorzitter van elke vergadering van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken en bovendien vice-voorzitter van de Europese Commissie. Ook hem of haar zullen we voortaan als een echte Mr. Europe regelmatig in beeld krijgen.

Daarbij komt een Europese minister van Financiën. Tot nu toe is die figuur een beetje over het hoofd gezien, want hij staat niet met zoveel worden in de Europese Grondwet, maar zit weggestopt in een van de bijlagen, het Protocol voor de Euro-groep. Daar staat in artikel 2, dat de ministers van de landen die de euro hebben ingevoerd, voor telkens tweeënhalf jaar een voorzitter kiezen. Frankrijk is zo enthousiast dat het die figuur al heel snel wil gaan aanwijzen. Hij wordt strakjes de echte baas over financiën en economie in Europa.

Ten slotte komt er een Europese minister van Justitie. Ook die staat nog niet met die naam in de Europese Grondwet, maar wie de moeite neemt om door te lezen tot artikel III-175, stoot daar op de voorziene inrichting van een bureau van een Europese Openbare Aanklager, die zich met de ernstige misdaden met grensoverschrijdende dimensie gaat bezighouden. In deze tijden, die beheerst worden door vrees voor terrorisme, illegale immigratie en grensoverschrijdende zedendelicten, drugs- en wapenhandel, zal de Europese openbare aanklager spoedig kind aan huis worden bij de andere vier Mr. Europe's.

Kortom, wie maar lang genoeg spit in de lijvige Europese Grondwet, ziet de contouren van een Europees kernkabinet opkomen. Binnen vijf jaar van nu zit het er.

Europa-enthousiastelingen zullen daar niet rouwig om zijn, maar het een onvermijdelijke vervolgstap vinden in het proces van Europese integratie. Maar het is wel principieel iets anders dan wat zij gewild hadden. Zij hadden het liefst de Europese Commissie zien promoveren tot een Europese regering. Het toekomstige kernkabinet heeft weliswaar zijn lijntjes naar de Europese Commissie (via de Commissievoorzitter en de Europese minister van Buitenlandse Zaken), maar evenzeer zijn lijntjes naar de Europese Raad en de Raad van Ministers. Aldus wordt het een volwaardige nieuwe institutie. De institutionele vierhoek wordt een vijfhoek. Alle andere instituties zullen aan de nieuwkomer macht en invloed moeten afstaan.

Het toekomstige EU-kernkabinet staat niet in één mooi artikel opgesomd aan het begin van de Europese Grondwet. Het zit erin verstopt. Was het de bedoeling dat wij het niet zouden zien?

Antoine Jacobs is hoogleraar Sociaal Recht en Sociale Politiek aan de Universiteit van Tilburg. Hij schreef `Strijdpunten Europese Grondwet'.