Geheime diensten moeten over eigen schaduw springen

Het delen van informatie in de (inter)nationale inlichtingengemeenschap is van cruciaal belang om het mondiale terrorisme effectief te kunnen bestrijden, meent Cees Wiebes.

Alle recente rapporten over falende inlichtingendiensten, van de Amerikaanse Senaat over de CIA, het Hutton-rapport, de Amerikaanse onderzoekscommissie over de aanslagen op 11 september 2001, het Australische onderzoeksrapport, maar ook het Spaanse onderzoek naar de aanslag in Madrid hadden iets gemeenschappelijks: het uitwisselen van informatie tussen diensten was slecht verlopen. De druk op de vijftien Amerikaanse diensten is verder opgevoerd, maar van betere samenwerking is nog weinig te merken. Alle vijftien diensten kregen er van langs, maar waarschijnlijk gaat er weinig ingrijpends gebeuren.

De samenwerking met buitenlandse diensten verloopt ook problematisch. De Australische inlichtingendienst onthulde onlangs dat de FBI intelligence over de aanslagen op Bali niet had gedeeld. De FBI wist na verhoor van een verdachte dat Al-Qaeda aanslagen wilde plegen op discotheken en nachtclubs in Indonesië waar veel Australiërs kwamen. Ook in de Amerikaans-Europese relatie is sprake van frictie. Een onderzoek van Europese politiemensen naar de smokkel door Al-Qaeda van diamanten liep bijna stuk, omdat zij geen visum voor de VS kregen.

Na de aanslagen in Madrid en ondanks de toegenomen dreiging van Al-Qaeda verloopt de Europese samenwerking ook al niet beter. Op 25 april berichtte de Daily Telegraph nog over een flinke ruzie tussen Britse en Franse diensten. Parijs weigerde hulp aan Londen bij het traceren van terroristen in Engeland. Eerder was een Europol-onderzoek naar radicale moslims vlak voor 11 september bijna stopgezet omdat de Europese diensten niet wilden meewerken. De speciale antiterrorisme-cel in Europol werd ontbonden omdat diensten geen intelligence uitwisselden. En Franse diensten waren na Madrid kwaad omdat hun Spaanse collega's niet vertelden welk type explosieven waren gebruikt. Veel Europese diensten kregen trouwens pas na de uitslag van de Spaanse verkiezingen te horen dat het niet de ETA maar Al-Qaeda was. En recent blokkeerden diverse Bundesländer het voorstel van de Duitse BVD om de coördinatie van het contra-terrorisme bij die organisatie te centraliseren.

Desalniettemin moest Brussel na Madrid wel iets doen en een politiek gebaar maken. Men benoemde een anti-terreur coördinator, Gijs de Vries. Maar waar moeten we naar toe binnen de EU? Een verticaal of horizontaal model? Een verticaal model is een lichaam als ontvanger van intelligence van nationale diensten en als opsteller van eigen analyses. Een horizontaal model is eigenlijk het bestaande netwerk waarin diensten bilaterale en multilaterale inlichtingen uitruilen. De EU wil geen verticaal model. Hoewel enkele landen een Europese CIA wilden, werd dit gauw van tafel geveegd. Zoiets heeft alleen succes als `intelligence' wordt geproduceerd die niet kan of wordt geproduceerd op het nationale niveau en als de verantwoordelijkheid voor een bepaald `informatieproduct' wordt overgedragen aan het Europese niveau.

Diensten staan geen inlichtingen af als niet aan deze twee minimale voorwaarden is voldaan. Geen enkele dienst is open over de eigen informatiepositie, capaciteiten en methoden. Kortom, een verticaal model heeft geen levensvatbaarheid en de EU hield vast aan een horizontaal model. De Vries verklaarde daarom al snel dat de rol van Brussel beperkt was en riep, nogal obligaat, op tot betere samenwerking.

Hebben oproepen en `vrome woorden' van regeringsleiders iets teweeggebracht? Want ineens schieten allerlei samenwerkingsverbanden als paddestoelen uit de grond. In mei besloten België, Duitsland, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk tot nauwe samenwerking aangaande contra-terrorisme, illegale immigratie en georganiseerde misdaad. In juli richtten de VS, Engeland en Australië een netwerk op, gericht op het efficiënt delen van inlichtingen over terroristen. Hierin is alle informatie permanent direct voor iedere partij toegankelijk. Ten slotte bespraken Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië en Spanje (de G5) in juli verdere samenwerking omtrent contra-terrorisme zoals een databank met informatie over van terrorisme verdachte personen. Nederland, de nieuwe EU-voorzitter, en De Vries waren hierbij trouwens niet aanwezig.

Kortom, `echte' samenwerking is nog ver te zoeken want in korte tijd zijn er 3 nieuwe afzonderlijke contra-terrorisme groepen. Van een gecoördineerde gezamenlijke aanpak is vooralsnog geen sprake. De Vries heeft voorlopig weinig succes geboekt. Onduidelijk is of de informatie in één groep wordt gedeeld met een andere. Vermoedelijk niet, want Amerikaanse inlichtingen mogen nooit automatisch doorgeleid worden. Dit kan tot bizarre situaties leiden.

Amerikaanse informatie over een potentiële terrorist rondreizend in Europa, gaat wel naar Britse diensten maar wordt niet automatisch doorgegeven aan overige G5-leden. Washington moet eerst akkoord gaan en vaak wordt hierover moeilijk gedaan. Zo werd door Bush rond de Irak-crisis alle aanvoer van inlichtingen aan Bonn en Parijs stopgezet wegens hun opstelling in de VN.

Onbekend is dus hoe deze drie groepen gaan samenwerken. Opmerkelijk, want Bonn zit in de G5-groep maar ook in de kleine groep met Nederland. Londen zit met Bonn in de G5-groep maar ook in het netwerk met Washington. Te vrezen valt dat elke groep informatie voor zich zal houden en op bilaterale basis gaat uitruilen. Dat het in de EU niet goed loopt, bleek onlangs nog.

In juni werd in Rome de Al-Qaeda terrorist Rabbei Osman Sayed Ahmed opgepakt. In afgeluisterde telefoongesprekken noemde Ahmed Madrid `zijn project'. Hij sprak ook over aanslagen in Nederland. Deze brisante intelligence werd evenwel door Rome niet direct doorgegeven aan de AIVD. Minister Remkes van Binnenlandse Zaken beschreef deze gang van zaken in antwoord op Kamervragen eufemistisch als `niet optimaal'. Er viel nog het nodige te verbeteren, aldus Remkes. En minister Donner verklaarde recent in deze krant dat intelligence niet vrijelijk met 25 lidstaten gedeeld kan worden. ,,Het moet alleen zo zijn dat een lidstaat er van verzekerd is dat hij geïnformeerd wordt als in een andere lidstaat informatie bekend wordt over potentiële aanslagen daar. Zoiets kun je niet afdwingen, dat is illusoir'', aldus Donner. Welnu, de gebeurtenissen in Italië maakten dat duidelijk.

Trouwens, niet alleen de AIVD maar ook Spaanse diensten kregen eerst geen inzage in de telefoongesprekken. En Egypte weigerde weer aan Rome en Madrid informatie over Ahmed af te staan. De arrestatie was belangrijk want die heeft volgens Amerikaanse inlichtingenfunctionarissen mede geleid tot de afkondiging van het recente terreuralarm. Zij meldden ook dat onze regering pas na Madrid de dreiging van terreuraanslagen op Nederlands grondgebied serieus is gaan nemen en dat het risico van islamitische terreuraanslagen in Nederland nog steeds groeit.

Hoe nu verder? Het blijkt dat intelligence over Irak is bewerkt om `de politiek' te behagen. Een belangrijke les is dat analisten geen hovelingen mogen worden. De politiek wil graag altijd zekerheden. Diensten leveren vaak alleen maar vermoedens en waarschijnlijkheden. Zoals de Britse geheim agent David Shayler verklaarde: verzamelen en analyseren van intelligence is vergelijkbaar met het in elkaar zetten van een legpuzzel waarvan je maar 30 procent van de stukjes hebt en de afbeelding op de doos ontbreekt. Diensten moeten tegen de stroom kunnen ingaan indien nodig. De inlichtingendienst MI6 stond bekend om haar professionalisme en integriteit maar heeft die reputatie te grabbel gegooid. Het zal moeite kosten het vertrouwen te herstellen. Binnen de EU zullen Britse inlichtingen voortaan met wantrouwen bekeken worden.

Een probleem is verder dat Al-Qaeda is geglobaliseerd. De inlichtingengemeenschap is dat vaak niet. Daar wordt soms nog te veel gedacht dat het aanpakken van schurkenstaten (Irak, Libië, Iran, Syrië, enz.) een oplossing biedt voor het terrorisme. Dat blijkt niet het geval te zijn. Integendeel, extra inzet van capaciteiten van de diensten in Irak is ten koste gegaan van het contra-terrorisme. De schaarse taalcapaciteit werd niet langer voor Al-Qaeda ingezet. Betreurenswaardig, want problemen genoeg. De Spaanse onderzoeksrechter Baltasar Garzon meldde dat in Marokko 100 Al-Qaeda cellen zijn. Van de ongeveer 900 leden zijn intussen 400 spoorloos. Zijn grootste klacht was dat binnen de EU geen duidelijk gedefinieerde contra-terrorismestrategie bestond.

Het voorspellen van terreuraanslagen is moeilijk, maar betere uitruil en coördinatie van informatie plus voorlichting naar het publiek lijken minder problematisch. Maar bij de afkondiging van het recente terreuralarm in Nederland bleek dat AIVD en overheid niet scheutig waren met het verstrekken van informatie. Voorlichting van het publiek is absoluut essentieel omdat aspecten van het werk van diensten altijd voor een zekere onrust zorgen. Immers, geheimhouding en inbreuken op de persoonlijke levenssfeer passen eigenlijk niet in democratische rechtsstaat, maar worden niettemin noodzakelijk geacht.

Oproepen tot waakzaamheid waarbij de burgers niet verteld wordt waarop alert te zijn, verliezen al snel hun geloofwaardigheid. Politieorganisaties klaagden en de beveiligingsbranche werd volstrekt genegeerd. In andere landen wordt door inlichtingen- en veiligheidsdiensten openlijk over hun werk gesproken en gecommuniceerd met publiek en pers. In dit opzicht wordt het tijd dat vooral de AIVD haar `ivoren toren' verlaat, meer openheid biedt en contact zoekt met brede lagen in de samenleving.

Ook de samenwerking in Nederland zelf is nog niet optimaal. Uit een verslag van de Algemene Rekenkamer van begin dit jaar bleek dat de uitwisseling van terrorisme-informatie tussen politie- en inlichtingendiensten slecht verliep. Na Madrid werd weliswaar een samenwerkingsverband tussen de AIVD, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Nationale Recherche opgericht maar wat opvalt is dat, naar verluidt, de FIOD, Marechaussee, douane en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) hierbij niet betrokken zijn.

Dat is vreemd omdat vooral de MIVD een prominente contra-terrorisme rol heeft. Zij levert onderschept berichtenverkeer aan en, net als de Marechaussee en LKPD, een deel van de volgploegen om de potentiële terroristen in de gaten te houden. De AIVD claimt wel dat zij permanent 150 verdachten volgen en observeren, maar dit is onmogelijk. Voor het dag en nacht observeren van 150 potentiële terroristen zijn ongeveer 2.250 personen nodig. Dit kan een AIVD met ruim 900 medewerkers nooit alleen doen. De MIVD deelt echter weer wel informatie met de Nationale Coördinator Bewaking en Beveiliging.

Het delen van informatie in de (inter)nationale inlichtingengemeenschap is van cruciaal belang om het mondiale terrorisme effectief te kunnen bestrijden. Maar hierbij dient in het oog te worden gehouden dat noodzaak tot bronbescherming, terughoudendheid bij het verstrekken van persoonsgegevens aan bepaalde (dictatoriaal-georiënteerde) niet-westerse landen of de regel dat geen informatie van een zogeheten `derde' land zonder haar toestemming mag worden doorgegeven, een al dan niet positieve rol kunnen spelen in de mate, intensiteit en frequentie van gegevensuitwisseling.

Voor kleine diensten is de liaison met grotere zusterdiensten vaak de kurk waarop men drijft. De MIVD en AIVD hebben veel overeenkomsten met zusterdiensten. De AIVD beschikt over enkele permanente buitenlandse liaisons en twee reizende liaisons voor het Midden-Europa en Middellandse Zeegebied/Noord-Afrika. Met name de oprichting van de Directie Inlichtingen Buitenland (DIB) binnen de AIVD zorgde voor additionele buitenlandse samenwerkingsverbanden. Maar buitenlandse functionarissen vertelden recent aan de auteur dat er spanningen bestaan tussen DIB en centrale organisatie aangaande buitenlandse liaison.

Duidelijk is dat de strijd tegen het terrorisme lang gaat duren waarbij niet militaire operaties centraal moeten komen te staan maar een grotere rol van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Daarin moet flink geïnvesteerd worden. Nog meer berichtenverkeer moet onderschept worden, de analysecapaciteit zal opgevoerd moeten worden en vaker zullen pogingen gedaan moeten worden om Al-Qaeda met agenten te infiltreren dan wel bronnen in zulke organisaties te rekruteren. Maar een automatische mondiale uitwisseling van inlichtingen blijft voorlopig een illusie.

Het zal nog de nodige moeite kosten om de Europese diensten beter te laten uitwisselen. EU-buitenlandcoördinator Javier Solana heeft weliswaar begin juni plannen voor een `situatie-centrum' in Brussel ontvouwd en opgeroepen tot de vorming van een EU contra-terrorismegroep waarin alle 25 EU-leden vertegenwoordigd zijn via de hoofden van de veiligheidsdiensten maar dit soort van bovenaf opgelegde samenwerking werkt niet in de EU inlichtingengemeenschap.

Te verwachten valt eerder dat (inter)nationale diensten hun internationale bilaterale netwerk verder zullen gaan uitbreiden. Want voorlopig zijn alle signalen van betere samenwerking in Europa en met de VS te oppervlakkig van karakter, want de fundamentele problemen blijven bestaan. En alle recente buitenlandse rapporten toonden nogmaals aan dat inlichtingendiensten bij uitstek het nationale staatsbelang dienen.

Dr. Cees Wiebes is universitair docent bij de afdeling Politicologie van de Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen van de Universiteit van Amsterdam en is deskundige op het gebied van de geschiedenis en huidige activiteiten van (inter)nationale inlichtingen- en veiligheidsdiensten.