Wees niet al te ambitieus

Eind deze maand zal Nederland het voorzitterschap van de Europese Unie op zich nemen. Hoe doe je dat met succes? Tien suggesties:

I Iedere EU-voorzitter streeft weer naar een of andere historische doorbraak, maar statistisch gezien komt er ten slotte óf maar heel weinig van terecht (de vergeten voorzitterschappen) óf het wordt een volslagen flop. Het laatste Italiaanse voorzitterschap valt in de laatstgenoemde categorie, en tot mijn spijt wordt het Nederlandse voorzitterschap van 1992 veelal ook als een flop gezien. Ik doel hierbij op de federalistische blauwdruk voor het Verdrag van Maastricht, die slechts enkele weken voor de intergouvernementele conferentie verscheen en ten onder ging.

Een strategie om mislukkingen of zelfs rampen te voorkomen, is daarom net zo belangrijk als een strategie om spectaculaire successen te behalen. Hoe ambitieuzer je bent, des te hoger zijn de gewekte verwachtingen en des te groter is de kans op een mislukking.

II Er zijn twee soorten voorzitters: profileerders en netwerkers. De eerstgenoemden proberen een of twee belangrijke strategische doelstellingen erdoor te drukken. De laatstgenoemden proberen zonder grote strategische ambities als coördinatiecentrum te fungeren. Netwerkers worden doorgaans door de andere regeringen zeer gewaardeerd, maar uiteraard probeert iedere voorzitter met een of andere bijzondere prestatie de geschiedenis in te gaan. Het is enkele voorzitters zelfs gelukt om allebei voor elkaar te krijgen. Zo waren de Finnen in 1999 niet alleen goed in netwerken, maar wisten zij ook de ambitieuze `Tampere-agenda' voor Justitie en Binnenlandse Zaken te lanceren en af te ronden. Zij slaagden er ook in overeenstemming te bereiken over de aanpak van niet-militaire crises door de EU.

III De voorzitters proberen bepaalde concrete doelstellingen te realiseren, maar in feite hebben zij amper de gelegenheid om die doelstellingen op een coherente manier na te streven. Dat komt doordat zij meestal moeten optreden als brandweer: zij moeten reeksen internationale crises blussen.

In de huidige roerige wereld is crisismanagement belangrijker dan institutioneel opbouwwerk. En voorafgaand aan het Nederlandse voorzitterschap is de voornaamste vraag niet wat men wil bereiken, maar of men klaarstaat om in het halfjaar van het voorzitterschap diverse onvoorziene schokken het hoofd te bieden.

IV Nederland zal als voorzitter niet alleen worden geconfronteerd met onvoorziene schokken, maar ook met de grote veranderingen in het stelsel zelf die sinds de val van de Berlijnse Muur het Europese landschap hebben getransformeerd. De Unie is niet meer op weg een soort Westfaalse staat (of federatie) te worden, maar lijkt steeds meer op een soort neo-middeleeuws rijk. Deze nieuwe situatie dwingt ons om het hele handboek voor de aanpak van de integratie opnieuw te bezien, en ik heb het idee dat de Nederlandse politici zich de aard en de schaal van de veranderingen nog niet hebben gerealiseerd. Het Europese discours in Nederland gaat nog vooral over centen in plaats van over paradigma's.

V De nieuwe schaal en het nieuwe karakter van de EU-grenzen behoren tot de opvallendste kenmerken van deze nieuwe, neo-middeleeuwse toestand. Bij de uitbreiding draait het in wezen om de uitgestrektheid van de grenzen van de EU, en Nederland zal als voorzitter waarschijnlijk te maken krijgen met een complex besluit over het begin van de toetredingsonderhandelingen met Turkije. De toetreding van Turkije is niet alleen een zaak van groot economisch, maar ook van groot geostrategisch gewicht. Turkije is bovendien een zeer belangrijk slagveld tussen verschillende politieke visies op de islam. Ik vraag me af of de Nederlandse regering over voldoende deskundigheid en binnenlandse politieke consensus beschikt om zich aan Turkije niet de vingers te branden.

VI Een niet minder pittige kwestie is die van de aard van de toekomstige EU-grenzen: worden die zacht of hard? Er is in Nederland vrijwel geen politicus te vinden die voor zachte grenzen zou pleiten, en men zegt dat het Verdrag van Schengen garandeert dat de grenzen van de EU hard zijn. Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan, vooral in verband met de uitbreiding. Je kunt niet verwachten dat de Hongaren, de Grieks-Cyprioten of de Polen hun grenzen dichtspijkeren in de geest van `Schengen', en je vraagt je af of het dichtspijkeren van die grenzen überhaupt wel zo'n goed idee is. Ik heb het gevoel dat de huidige Nederlandse regering de kwestie van de immigratie maar al te graag bovenaan haar EU-agenda zou willen zetten. Dat lijkt mij een buitengewoon gevaarlijke verleiding, want het zou moeilijk zijn om op dit gebied beloften waar te maken, en het is gemakkelijk om een grote groep nieuwe en oude Europese migranten voor het hoofd te stoten.

VII Ik verwacht dat de nieuwe lidstaten een tijdlang lastige partners zullen zijn, maar men moet althans vermijden dat de situatie nog slechter wordt. De nieuwe lidstaten voelen zich nog heel onzeker en hebben bovendien het idee dat zij door de Unie niet eerlijk zijn behandeld. Misschien is dat idee niet helemaal gerechtvaardigd, maar het betekent wel dat de betrekkingen met de nieuwe lidstaten zich meer zullen afspelen in het domein van de symbolische dan van de reële politiek. Ik ben benieuwd of de `rationele' Nederlander goed zal weten om te gaan met deze Oost-Europese hypergevoeligheid.

VIII De kwestie van het vrije ver keer van werknemers zal gevoelig blijven, en de verharding van het Nederlandse standpunt in dezen was al een bron van irritatie in de hoofdsteden van de EU. Maar er zijn nog tal van andere kwesties, variërend van de landbouwsubsidies tot buitenlandse en constitutionele aangelegenheden, en zelfs persoonlijke benoemingen in het Parlement en de Commissie, die bij de nieuwe lidstaten emotionele reacties zouden kunnen uitlokken. Ettelijke Nederlandse politici lijken zich tegenover de nieuwe lidstaten graag te willen bedienen van zogenaamde `vrijwaringsclausules'. Ik beschouw deze `vrijwaringsclausules' als een vorm van politiek dynamiet en dring er daarom op aan ze terughoudend te gebruiken.

IX Het Europees Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) is voor iedere voorzitter een bijzonder riskant terrein. De EU beschikt thans over een aantal gemeenschappelijke standpunten en zelfs over gemeenschappelijke strategieën ten aanzien van verscheidene landen en regio's, maar ze heeft een tamelijk magere staat van dienst wat betreft reacties op internationale crises, en dát is wat het imago van de EU op dit gebied bepaalt. Men dient voor ogen te houden dat het GBVB zowel interne als externe functies heeft, waarbij de eerste dikwijls belangrijker zijn dan de laatste. Het is namelijk van essentieel belang dat conflicten buiten de EU-grenzen geen grote wrijving veroorzaken tussen EU-lidstaten. Een goede voorzitter dient ervoor te zorgen dat afspraken tussen de afzonderlijke lidstaten over het buitenlandse beleid – over de punten waarover zij het wel of niet eens zijn – steeds worden gemaakt binnen het EU-kader. Wanneer afzonderlijke lidstaten afspraken met elkaar maken binnen een nauw directoraatskader, of eenvoudigweg met hun problemen naar Washington gaan, is het Europese buitenlandse beleid als los zand. Wij mogen van de tijdelijke EU-voorzitter niet verwachten dat hij alle internationale crises buiten de EU oplost, maar wij mogen wel verwachten dat hij ervoor zorgt dat de leden van de EU bij de aanpak van die crises samenwerken. Dat is natuurlijk makkelijker gezegd dan gedaan.

X Zijn er terreinen waarop Nederland in het halfjaar van zijn voorzitterschap het voortouw zou kunnen nemen? Ik zie er drie waarop Nederland een kans heeft om enige invloed uit te oefenen. Allereerst de kwestie van de wereldwijde economische concurrentie. Zet de al te ruime en ambitieuze agenda van Lissabon nu maar uit het hoofd en concentreer u op een paar belangrijke aspecten ervan, zoals de bevordering van ICT (informatie- en communicatietechnologie) in Europa. De tweede kwestie betreft de Europese politie en inlichtingendiensten. Voor een effectieve bestrijding van misdaad en terrorisme in Europa moeten wij onze politie- en inlichtingengemeenschap europeaniseren, want misdadigers noch terroristen storen zich aan landsgrenzen. Het derde terrein is dat van de ontwikkelingshulp. Hier heeft Nederland al een naam gevestigd. Bovendien zijn door de oorlog tegen het terrorisme allerlei groeiende problemen in de Derde Wereld verwaarloosd, waarvoor wij mettertijd zullen boeten.

Jan Zielonka is verbonden aan de Universiteit van Oxford.