Europees licht (Gerectificeerd)

Donderdag 1 juli wordt een historische dag voor de energiemarkt in Europa. Maar voor een werkelijk vrije stroommarkt is volgens critici meer bestuurlijk toezicht nodig en minder nationale politiek. Nederland loopt met de scheiding van productie- en netwerkbedrijven voor de troepen uit. ,,Een paar grote spelers bepalen de markt.'

Op 28 september vorig jaar ging in heel Italië het licht uit. 57 miljoen mensen kwamen zonder stroom te zitten. In het noorden gingen na een paar uur de eerste lichten alweer aan. Het midden van Italië kon na de middag de airco aandraaien en in het zuiden gingen 's avonds de ijskasten weer zoemen. Op Sicilië ging tegen tienen het licht weer aan, achttien uur na het begin van de blackout.

Europa huiverde voor `Amerikaanse toestanden' waar stroomstoringen (zoals in Californië) aan de orde van de dag waren. In de VS werden de onderbrekingen toegeschreven aan de gevolgen van liberalisering. Er zou onvoldoende verplichting zijn geweest om te investeren in verouderde netwerken, al bleken ook malversaties van energiereus Enron een grote rol te spelen.

In Europa komt de liberalisering donderdag aanstaande, 1 juli, in een hogere versnelling. Zou het Europese licht wel aanblijven op een liberale markt?

Volgens een studie van de verenigde Europese hoogspanningsnetbeheerders (UCTE) lag de oorsprong van de Italiaanse storing in Zwitserland, waar overhangende takken kortsluiting veroorzaakten in een hoogspanningskabel. Een nabijgelegen hoogspanningsleiding – die in verbinding staat met Italië – raakte daardoor overbelast. De Zwitserse netbeheerder belde naar Italië met het verzoek de import terug te brengen en de hoogspanningsleiding te ontlasten. Maar net te laat: de kabel raakte oververhit en ging doorhangen. Er ontstond opnieuw kortsluiting en binnen een paar seconden was Italië totaal afgesneden van het Europese netwerk. Een combinatie van menselijke, technische en organisatorische factoren, concludeert de UCTE, maar geen kwestie van liberalisering. Integendeel, als alle netwerkbeheerders zich aan de richtlijnen van Brussel houden, wordt de stroomvoorziening zelfs zekerder.

De Europese Unie werkt al zo'n tien jaar aan een interne energiemarkt. Doel is een vrije energiemarkt die voor iedereen toegankelijk is: zeker en goedkoop. Blackouts als in Italië zouden soepeler kunnen worden opgevangen en door lagere tarieven zou de concurrentiekracht van de EU toenemen. Volgens de Europese Commissie zouden geldverslindende investeringen in overcapaciteit, kenmerkend voor een centraal geplande elektriciteitsindustrie, afnemen. En uit een recent rapport van de Europese Commissie blijkt dat de prijzen dalen in de landen waar de markt het vèrst is opengegooid; in Nederland echter lijken de prijzen voor kleine gebruikers te zullen stijgen.

De Commissie heeft er wel altijd op gewezen dat het bij volledige concurrentie moeilijker is om het evenwicht tussen vraag en aanbod te handhaven. Daarom kan een vrije elektriciteitsmarkt niet zonder goede regulering en toezichthouders. Daarnaast blijft de Commissie hameren op de noodzaak de energievraag af te remmen – ook wegens de Kyoto-afspraken over broeikasgassen – door meer efficiëntie. Het verbruik is nu 20 procent hoger dan op economische gronden valt te rechtvaardigen.

De vrijmaking van de elektriciteitsmarkt (en gasmarkt) is van meet af aan vertraagd door Frans verzet. Parijs koestert z'n eigen `nationale kampioen' Electricité de France (EdF). Tot frustratie van veel andere lidstaten, die al verder waren met liberalisering, deed EdF vanuit een afgeschermde eigen markt grote overnames in het buitenland. Vorig jaar ging Frankrijk akkoord met de Europese liberalisering, nadat EdF steeds meer onder druk van Brussel was gekomen wegens illegale staatssteun.

Vanaf 1 juli kunnen bedrijven in alle lidstaten van de Europese Unie kiezen van wie ze hun elektriciteit betrekken. In sommige landen, waaronder Nederland, geldt dat ook al voor particuliere kleinverbruikers. In 2007 moet de liberalisering van de hele Europese energiemarkt zijn afgerond.

De structuur van elektriciteitsvoorziening is in heel Europa op de schop gegaan. Overheidsmonopolies worden juridisch opgesplitst in producenten, netwerkbeheerders en distributeurs. Het concurrentieprincipe is ingevoerd en er zijn onafhankelijke toezichthouders aangesteld, die de prijzen in de gaten houden en moeten zorgen voor vrije energiehandel en eerlijke toegang tot de netten.

Begint de grote, vrije Europese energiemarkt dan werkelijk vorm te krijgen? Christian Egenhofer denkt van niet. Hij verwacht dat er hooguit een aantal regionale markten zullen ontstaan: een noordelijke, een West-Europese en een Centraal-Europese markt. Egenhofer is verbonden aan het Centre for European Policy Studies in Brussel. Deze gezaghebbende denktank heeft een eigen onderzoeksgroep om de liberalisering van de energiemarkt tegen het licht te houden. Egenhofer is sceptisch. Ten eerste, merkt hij op, blijkt uit de ervaringen in Zwitserland en Italië dat het netwerk niet berekend is op het vervoeren van grote hoeveelheden stroom van het ene land naar het andere. De markt ontwikkelt zich volgens hem sneller dan het netwerk, dat nog de nodige aanpassingen moet ondergaan wil de elektriciteit op het Europese continent vrijelijk kunnen stromen.

De Europese Commissie onderkent het probleem. Eind vorig jaar presenteerde eurocommissaris Loyola de Palacio (Transport, Energie) een ontwerprichtlijn die investeringen door netbeheerders moet stimuleren en zonodig – op hun eigen kosten – afdwingen. Teer punt is vooral de `interconnectie', de aansluiting van het ene nationale netwerk op het andere. In 2002 spraken de regeringsleiders op de EU-top in Barcelona af dat de interconnectiecapaciteit in 2005 10 procent van het geïnstalleerde vermogen moet bedragen, maar lang niet alle lidstaten halen dat. ,,Zonder zulke investeringen zal de hervorming van de elektriciteitssector niet slagen en zal er een steeds groter risico van stroomonderbrekingen zijn', zo waarschuwt de Commissie. In het uiterste geval kan de Commissie een procedure aanspannen bij het Europese Hof, wanneer een lidstaat de vrije stroommarkt door een gebrekkige interconnectie belemmert. Maar zo'n procedure duurt lang.

Naast de interconnectie is er ook het probleem van de piekcapaciteit. De behoefte aan stroom kan van het ene moment op het andere ineens sterk toenemen, zoals vorige zomer toen de elektriciteitscentrales door de lage waterstand niet op volle capaciteit konden draaien terwijl de airco's en de ijskasten wel overal vol aanstonden. Wie zorgt er op een geheel geliberaliseerde markt voor die extra capaciteit? De elektriciteitsbedrijven zelf niet, zo leert de ervaring in Noord-Europa, waar er overcapaciteit was zolang de overheid de prijzen bepaalde, maar sinds de liberalisering meer op korte termijn wordt gedacht. Wat heeft een producent aan reservestroom die op termijn misschien wel minder waard wordt? En wie zorgt ervoor dat er voldoende geïnvesteerd wordt voor de lange termijn als de kortetermijnprijzen bepalend zijn?

Egenhofer deelt de zorg van de Commissie en stelt dat er nog geen uitgebalanceerd prijsmechanisme bestaat. ,,Het is een van de taken voor toezichthouders', onderstreept de scheidende Europarlementariër Wim van Velzen (CDA), die nauw bij de totstandkoming van de liberaliseringsregels betrokken was. Zo moeten toezichthouders volgens de Europese regelgeving nagaan hoe het zit met de meerjarenplannen van de leveranciers. Maar zal dat werken? Van Velzen: ,,Niet als het alleen een bureaucratische exercitie is. Maar wel als er actief beleid wordt gemaakt en de overheid ook toestaat dat kosten worden doorberekend, zodat je het economische probleem van schaarste aanpakt.'

Ook het begrip level playing field – volgens de Europese Commissie de basis voor de vrije markt – blijkt problematisch. Egenhofer: ,,De markt wordt bepaald door een aantal grote spelers die het grootste deel van de capaciteit voor hun rekening nemen.' Dat zijn de eerder genoemde Franse reus EdF, de Duitse bedrijven EON en RWE en het Scandinavische Vattenfall. Deze grote bedrijven kunnen volgens Egenhofer het spel naar hun hand zetten: ze kunnen de prijzen manipuleren en kleinere spelers – die voor meer competitie zouden kunnen zorgen – effectief buiten de markt houden. Of de markt zelfs dichtgooien. ,,Bijvoorbeeld als EdF en RWE met elkaar zouden afspreken om zich niet op elkaars markten te begeven.' EdF zou dan de Franse markt voor zichzelf kunnen houden en RWE een groot deel van de Duitse markt.

Europarlementariër Van Velzen beaamt dat Duitsland bezig is de eigen `spelers' te beschermen. ,,Frankrijk en Duitsland zijn bij elkaar in de leer gegaan', zegt hij. De juridische scheiding van de transmissie in Duitsland is volgens hem nog lang geen feit. ,,Ik zie dat ook niet voor 2008 gebeuren. Er kan een procedure bij het Hof volgen. Dan kunnen ze het nog wel tot 2010 rekken.' Hij wijst ook op de invloed in Duitsland van gemeenten. ,,De Duitse markt lijkt geliberaliseerd, maar is dat naar mijn overtuiging nog lang niet.'

Ook Anthony Froggatt, journalist en onderzoeker van de Europese energiemarkt, ziet in plaats van één vrije Europese markt een aantal regionale oligopolies ontstaan, kleinere markten met beperkte toegang. De grote spelers verdelen het werk, of dat nou in productie is, in transmissie of in distributie. Het perfecte voorbeeld is volgens hem Slowakije, dat onlangs zijn distributienetwerk van de hand deed. EdF kocht het westen van het land, RWE het centrale deel van Slowakije en EON het oostelijk deel. ,,Een paar spelers bepalen de markt.'

Net als Van Velzen wijst Froggatt op de noodzaak van sterkere toezichthouders. Probleem is alleen dat de invulling van de rol van toezichthouder per land verschilt, zozeer zelfs dat in Duitsland feitelijk (nog) helemaal geen toezichthouder bestaat. ,,Op de energiemarkt is daardoor onvoldoende echte concurrentie.'

Ondanks de liberalisering in de verschillende landen zijn er nog allerlei verborgen subsidies in het spel, zegt Peer de Rijk van de World Information Service on Energy. De geliberaliseerde Europese energiemarkt is volgens hem op dit moment ,,een rare mengeling van bedrijfsleven en politiek' en ,,een autonoom proces dat ons ontglipt'. Terugkijkend op de stroomstoringen van vorig jaar voorspelt hij dat het in de nabije toekomst vaker mis zal gaan. Hij waarschuwt dat er een stroomtekort zit aan te komen, omdat er voor de huidige producenten onvoldoende prikkels zijn om te investeren.

Egenhofer beaamt dat er sprake is van een zeer ernstige situatie, omdat de stroomvoorziening bepaald gaat worden door een onevenwichtige markt. Hij wijst op het wezenlijke verschil tussen een `netwerkmarkt', zoals die bestaat voor stroom, gas of spoorwegen, en een `productmarkt' waar kaas of schoenen verhandeld worden. ,,Een netwerkmarkt kan je niet echt laten functioneren zonder duidelijke toezichthouders.'

De stroommarkt is een uiterst ingewikkelde zaak, benadrukken alle gesprekspartners, reden waarom het publieke debat over de liberalisering nauwelijks is gevoerd. Het Centre for European Policy Studies komt in de loop van de zomer met een uitgebreide studie, maar benadrukt in een voorlopige conclusie de noodzaak om nog eens goed na te denken over de organisatie van de stroommarkt. Om de theorie van een vrije stroommarkt in praktijk te brengen, is meer bestuurlijk toezicht nodig, schrijft het CEPS. Een duidelijker rol voor de toezichthouders, minder nationale politiek, en een duidelijker rolverdeling tussen Europese organisaties en lidstaten. Volgens Egenhofer grijpt de EU hiermee boven haar macht. ,,Er is een vacuüm ontstaan. De EU wil te veel en heeft te weinig middelen om dat te begeleiden.'

Rectificatie

Europese elektriciteit

In de kaart bij het artikel Europees licht (26 juni, pagina 24) zijn de pijlen verwisseld die het transport van elektriciteit tussen Frankrijk en Spanje aangeven. Frankrijk levert Spanje ongeveer tien keer meer dan het terugkrijgt.