`Kappen in het woud van zbo's'

Er moet een einde komen aan de wildgroei van zelfstandige bestuursorganen. De politiek moet problemen niet meer over de schutting gooien, maar zelf oplossen.

Menig minister huivert bij de gedachte: bij een van de departementale zbo's (zelfstandige bestuursorganen, ofwel op afstand geplaatste overheidsdiensten) gaat wat mis en de Kamer roept de betrokken minister naar de Kamer voor tekst en uitleg. Maar de minister heeft geen idee wat het probleem is, laat staan dat hij weet of de zbo rechtmatig of doelmatig heeft gehandeld. Toch wil de Kamer antwoorden hebben.

Het parlement kiest er tegenwoordig steeds vaker voor de minister aan te spreken op zaken als de blaadjes op de rails bij de `zelfstandige' NS of de prijs van toiletpotten bij de op afstand geplaatste uitkeringsinstelling UWV. Onlangs nog ging het mis bij Sociale Zaken. Het pas opgerichte UWV bleek een nieuw hoofdkantoor wat al te duur te hebben verbouwd. Maandenlang hield minister De Geus (Sociale Zaken, CDA) UWV-topman Joustra de hand boven het hoofd, terwijl de Kamer de bewindsman bleef doorzagen over de verbouwing. De Geus kon ook niet veel anders, hij was voor de informatie afhankelijk van UWV. Pas toen externe rapporten werden opgesteld over de verbouwing, kon De Geus ingrijpen en Joustra wegsturen.

Ook minister Zalm (Financiën, VVD) kwam deze week nog in de problemen met de Kamer. Twee van `zijn' zbo's – De Nederlandsche Bank (DNB) en de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK) – waren op eigen houtje aan de slag gegaan met hogere pensioenen en beloningen. Zalm kreeg een woedende Kamer tegenover zich die vond dat de bestuurders van beide zbo's dergelijke salaris- en pensioenstijgingen niet waard waren. Zalm erkende dat en beloofde in te grijpen bij DNB en PVK.

Zie hier in een notendop het probleem van de op afstand geplaatste overheidsdiensten. Het leidt tot ongemakkelijke situaties, verwarring bij de desbetreffende diensten over `aansturing' en controle, en politieke risico's voor de verantwoordelijke bewindslieden.

Zbo's (ook wel quango`s, quasi-autonome non-gouvermentele organisaties) bestaan al lang. Ruim 400 jaar geleden werd de eerste opgericht, de universiteit van Leiden in 1575. De groei van het aantal zbo's heeft vooral in de twintigste eeuw een enorme vlucht genomen. Waren er in 1900 nog 75 zbo's, eind 2000 waren dat er 431.

De Algemene Rekenkamer doet al jaren gedetailleerd onderzoek naar de besteding van publieke gelden via zbo's en andere zogeheten rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt). In totaal gaat er jaarlijks voor 109 miljard euro aan belastinggeld en premies en tarieven naar de 3.200 rwt's. Al in 1995 constateerde de Rekenkamer een ,,wildgroei'' in de ,,inrichting en vormgeving'' van zbo's, en zei het toenmalige kabinet (Kok I) het ,,primaat van de politiek'' te willen herstellen.

In het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet, in 1998, werd dan ook een Kaderwet zbo's aangekondigd. Die kwam er in 1998, maar liep uiteindelijk op grond van te veel juridische onduidelijkheid vast in de senaat in 2002. Tot nu toe is er dus geen `blauwdruk' voor het oprichten of afschaffen van zbo's, wat de onduidelijkheid en oncontroleerbaarheid alleen maar vergroot.

Gisteren lekte via Het Financieele Dagblad een nog vertrouwelijk rapport uit van een interdepartementaal onderzoeksteam onder voorzitterschap van D66-senator Jacob Kohnstamm, waarin gepleit wordt voor het afschaffen van het merendeel van de ruim 400 zbo's. Onder de titel Een herkenbare staat: investeren in de overheid kritiseert Kohnstamm de huidige ondoorzichtige structuur van overheid en op afstand geplaatste diensten. Kohnstamm schrijft in zijn onderzoek: ,,Ons staatsbestel rust op het beginsel: geen macht zonder controle.'' De basis van dat beginsel is tweeledig: ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Het primaat van de ministeriële verantwoordelijkheid hoeft niet te gelden voor alle verzelfstandigde overheidstaken, meent Kohnstamm. Maar, ,,de dagelijkse drang van politieke controle blijkt in de praktijk sterker dan de `leer' van het beperken van de minsteriële verantwoordelijkheid (...) Er is een `tussenstructuur' ontstaan die `zich met eigen boodschappen in het verkeer tussen ministers en uitvoerders beweegt'.''

Kohnstamms advies is helder: het primaat van de politiek moet hersteld worden en de overheid moet problemen niet ,,over de schutting gooien'' maar ,,aanpakken en zelf oplossen''. Daartoe kan het overgrote deel van de zbo's worden opgeheven, vindt hij. Slechts een klein deel ervan kan blijven bestaan. Op een aantal terreinen is ruimte voor verzelfstandiging, stelt Kohnstamm, maar daarbij moet in eerste instantie gedacht worden aan het verzelfstandigen van de overheidstaak en niet van de overheidsdienst. ,,Dat is de koninklijke weg: voldoende voor het beoogde doel, eenvoudig uit te voeren en voorkomt misverstanden.''

Kohnstamms ideaal is ,,een nieuwe overheid'', één geheel maar met daarbinnen grote verschillen in diensten, professionaliteit en beheersvormen. Die eenheid in verscheidenheid moet worden benadrukt, bijvoorbeeld door het voeren van een dubbel logo: een van de overheid, en een eigen dienstlogo. Doel van dit alles: meer gezag, meer maatschappelijke verantwoordelijkheid van burgers en organisaties en betere relaties tussen overheid en burgers. ,,Dit is geen vrijblijvende opdracht: de publieke zaak kan een likje verf heel goed gebruiken'', aldus Kohnstamm.

Coalitiepartijen CDA, VVD en D66 hebben welwillend gereageerd op het advies, dat naar verwachting volgende week in de ministerraad zal worden besproken. De PvdA voelt minder voor het terugdraaien van de verzelfstandiging, maar wil wel een grotere verantwoordingsplicht van de zbo's. Ook de SP omarmt het advies. Kamerlid Kant: ,,Het kabinet doet er goed aan dit advies op te volgen, laten we beginnen met de NS.''