Europese Unie mag niet volstaan met één voorzitter (Gerectificeerd)

Ondanks gemor over het roulerend voorzitterschap binnen de EU is dit toch de beste optie, omdat het bij uitstek het `samen verantwoordelijk' onderstreept, meent Adriaan Stout.

Op 1 juli begint het Nederlandse voorzitterschap van de EU. Om meerdere redenen wordt deze taak van historisch belang. De Nederlandse bewindslieden moeten leiding gaan geven aan een EU met tien nieuwe lidstaten. Nieuwe vergadertechnieken zullen nodig zijn om de kosten en saaiheid van vergaderingen in de hand te houden. Er ligt echter nog een historische last op de Nederlandse schouders: als de komende voorzitterschappen het niet goed doen, zal het roulerend voorzitterschap worden afgeschaft.

Ondanks het vele gemor over het voorzitterschap is dit toch het beste systeem voor de EU. Het huidige voorzitterschap houdt in dat elk land bij toerbeurt de leiding geeft aan de Europese Raad en aan de vakraden waarin de ministers samenkomen.

Onder deze Raden operen veel werkgroepen van ambtenaren uit alle lidstaten die de besluiten voorbereiden. Zo leidde het Deense voorzitterschap ongeveer 4.000 vergaderingen. Het voorbereiden van deze bijeenkomsten moet niet worden onderschat. Vooraf moeten legio bilaterale gesprekken worden gevoerd om posities van landen en details helder te krijgen. De roulerende voorzitter beïnvloedt de agenda, het ambitieniveau en de sfeer tijdens de onderhandelingen en bekleedt daarom een centrale positie in de Europese besluitvorming.

Toch staat deze cruciale functie ter discussie. Als tekortkomingen worden genoemd: te zware werklast voor kleine landen, discontinuïteit van agenda's, en de nieuwe lidstaten zouden geen leiding kunnen geven.

Op dit moment is het kantje boord of de Intergouvernementele Conferentie (IGC) het wisselend voorzitterschap zal vervangen door een ander systeem.

Er zijn verschillende alternatieven in omloop. De meeste kans maakt het volgende model: een vaste President van de Europese Raad, een vaste minister van Buitenlandse Zaken en een voorzitterschap van de Raden bestaande uit teams van meerdere landen voor een langere periode. De twee eerstgenoemde aspecten lijken onvermijdelijk en zullen bijdragen aan een versterkte Raad.

Maar de effectiviteit van voorzitterschapteams van drie landen is uiterst twijfelachtig en roept op zijn minst vragen op. Ten eerste, discussies over teamvoorzitterschap zijn zo weinig analytisch geweest dat zelfs insiders niet weten wat het precies inhoudt of hoe het moet gaan werken. Het zou kunnen betekenen dat er een verdeling van taken komt voor bijvoorbeeld anderhalf jaar. Dit zou voor enkelen een zware last zijn gedurende een langere periode.

Voorzitterschapteams zouden echter ook een halfjaarlijkse roulatie van bepaalde taken kunnen inhouden (bijvoorbeeld elke zes maanden doet een land drie Raden en de volgende periode drie andere Raden).

Ongeacht de invulling leiden voorzitterschapteams onherroepelijk tot afstemmingsproblemen tussen de Raden en tussen de drie landen. Scenario's zijn zeer wel denkbaar waarbij het grootste land de belangrijke onderwerpen opeist, zijn wil doordrukt of de boventoon gaat voeren waar Raden samen moeten opereren.

Zorgwekkender is dat de institutionele balans in de EU zal veranderen door het te verwachten getouwtrek binnen het team. Als zij er niet uitkomen, zal de nieuwe President van de Europese Raad de leiding naar zich toe trekken. Dit heeft gevolgen voor de regie bij het bepalen van de Europese agenda en voor het voeren van de onderhandelingen over cruciale onderwerpen. Dit soort centralisatie in Brussel is wel het laatste waar de EU op zit te wachten: de afstand tot de burger wordt groter, individuele landen zullen zich minder herkennen in de EU en men zal nog eerder met een beschuldigende vinger naar `Brussel' wijzen. In sommige nieuwe lidstaten wordt Brussel al met Moskou vergeleken. Het roulerend voorzitterschap onderstreept bij uitstek het `samen verantwoordelijk'. Afschaffen van het voorzitterschap leidt tot méér Europa daar waar we minder moeten hebben.

Deze centralisatietendens wordt versterkt door de kans dat niet langer elk land in de Commissie vertegenwoordigd zal zijn. Dat is op zich heel begrijpelijk, omdat de `Europese regering' niet te groot moet zijn wil zij goed functioneren.

Als klein land is Nederland traditioneel voor versterking van de Europese instellingen. Maar met een sterkere positie van de grote landen en centralisatie in Brussel kunnen kleine landen tussen de 25 landen verzuipen.

Met een zo grote Unie kan niet meer op dezelfde manier gepleit worden voor federale structuren zoals toen er nog zes of twaalf lidstaten waren. Na de uitbreiding zijn er juist symbolen zoals het voorzitterschap nodig die de betrokkenheid van afzonderlijke – en kleine – landen onderstrepen.

Net zo min als goed is nagedacht over de alternatieven, is er kritisch gekeken naar de `tekortkomingen' van het roulerend voorzitterschap. Ondanks het argument dat het een te zware taak is voor kleine landen, zijn zij het juist die het huidige systeem willen behouden. Zij vangen de werklast op door prioriteiten te stellen en hebben dan ook vaak de beste voorzitterschappen.

Ook valt de vermeende discontinuïteit van agenda's in de praktijk erg mee. Het argument dat de nieuwe lidstaten het voorzitterschap niet aankunnen, is bevoogdend en contraproductief.

Er is altijd al een afwisseling van goede en slechte voorzitters geweest – met Italië en Frankrijk als slechtste voorbeelden en Denemarken (klein land) en Finland (klein en nieuw) als beste. De functie draagt bij tot enorme verbreding en verdieping van Europese kennis en Europese netwerken en ook is het voorzitterschap een zeer waardevolle stimulans om het eigen Europese beleid op orde te krijgen. Nederland bijvoorbeeld bleek in de weken voor het voorzitterschap extra gemotiveerd om de gevoelige nitraathuishouding in de landbouw aan te pakken. Het valt te hopen dat de nieuwkomers zo snel mogelijk de EU gaan voorzitten.

De EU lijdt aan een chronisch leiderschapstekort. Het voorzitterschap is juist een sterke bron van leiderschap gebleken, mede omdat een zittend minister te midden van politici meer gezag heeft dan een eurocraat (een term die hier niet negatief begrepen moet worden).

De argumenten voor verandering zijn twijfelachtig en de focus op de ogenschijnlijk zwakke kanten heeft het zicht op de grote voordelen van het huidige systeem weggenomen. De alternatieven houden grote gevaren in voor de besluitvorming in de EU, voor kleine landen én voor het Europese draagvlak. Ook al zal de IGC het voorzitterschap misschien niet meteen opdoeken, hoewel die kans bestaat. Het is van groot belang dat Nederland en volgende voorzitterschappen het goed doen, anders wordt een cruciale functie in de Europese samenwerking op het spel gezet. Het is een zware en dure taak, maar dit is de prijs voor een legitiem Europa.

Dr. J.A. Schout is Associate Professor aan het European Institute of Public Administration (EIPA, Maastricht) en de Open Universiteit in Heerlen.

nog meer centralisatie in Brussel

Rectificatie

Adriaan Schout

Bij het artikel `Europese Unie mag niet volstaan met één voorzitter' (16 juni, pagina 7) stond als auteur Adriaan Stout vermeldt. Het artikel is geschreven door Adriaan Schout.