Laat OPTA prijs van kabel controleren

Nu alle remmen los zijn bij de prijs voor de kabel, kan de noodzakelijke prijsregulering worden opgedragen aan de OPTA, meent Jaap Doeleman.

Van alle Nederlanders is 90 procent aangewezen op de kabel om televisie te kunnen kijken. Met 6,2 miljoen huishoudens als klant is de kabel de dominante aanbieder, onbedreigd door satelliet, breedband of Digitenne. Ondanks de maatschappelijke betekenis van televisie zijn de prijzen van de kabelabonnementen niet wettelijk gereguleerd. Daarin verschilt de kabel nog van andere nutsdiensten zoals gas, licht, telefoon en water.

Het wordt de hoogste tijd deze uitzondering voor de kabel te beëindigen. Bleven de tariefsverhogingen van de kabel tot een paar jaar geleden nog binnen de perken, sinds medio 2003 lijken de remmen los. In de loop van dit jaar zal in Amsterdam het abonnement vergeleken met 2002 met meer dan 50 procent stijgen, en het aantal tv-stations is daarbij niet toegenomen. Een paar jaar geleden kostte een standaardpakket met zo'n 30 tv-zenders nog gemiddeld 9 euro. Dat is het pakket dat 95 procent van de abonnees koopt. Nu mikken de grote kabelbedrijven op een gemiddeld tarief van 15 euro.

De geprivatiseerde kabel is een betrekkelijk nieuw fenomeen. De eerste kabelnetten werden dertig jaar geleden door gemeenten aangelegd. Tot tien jaar geleden werd het overgrote deel van de Nederlandse kabelbedrijven direct of indirect gecontroleerd door gemeenten. De gemeente zag de kabel als een nutsvoorziening die tegen zo laag mogelijke kosten zoveel mogelijk radio- en tv-programma's moest kunnen aanbieden. De kabel kon echter veel meer. Toen medio jaren '90 de kabel ook meer mócht, zoals eigen programma's uitzenden en interactieve diensten aanbieden, en grote, risicovolle investeringen nodig waren om het net aan de nieuwe mogelijkheden aan te passen, besloten de meeste gemeenten hun kabelnet te verkopen aan een commercieel kabelconcern. Energiebedrijven waren gretige kopers, evenals KPN met haar kabeldochter Casema en UPC, een samenwerkingsverband van Amerikaanse concerns met aanvankelijk Philips en later Nuon. De lokale kabelbedrijven gingen op in steeds grotere conglomeraten. Rond 2000 was de sector volledig geconcentreerd. Nu hebben de vijf grootste bedrijven zo'n 95 procent van de 6,2 miljoen kabelabonnees: UPC, Essent Kabelcom, Casema en Multikabel (Noord-Holland) en Delta (Zeeland) met respectievelijk 38, 27, 22, 5 en 5 procent. Essent Kabelcom en Delta zijn onderdeel van Nederlandse energiebedrijven, die op hun beurt eigendom zijn van gemeenten en vooral provincies. Dat neemt niet weg dat zij zich als private partijen gedragen en met hun prijsbeleid zeker niet onderdoen voor de `echt' private bedrijven als UPC en Casema. Essent kent zelfs de hoogste gemiddelde abonnementsprijs.

Toezicht op de gemeentelijke abonnementsprijzen is nooit nodig gebleken. Kennelijk wist de gemeenteraad de wethouder tot matiging te bewegen. Maar dat wil niet zeggen dat er ook geen toezicht nodig is op geprivatiseerde kabelbedrijven. Integendeel, de allengs hoger wordende overnameprijzen voor kabelbedrijven hadden een waarschuwing moeten zijn. Amsterdam verkocht de kabel in 1995 aan UPC voor ruim 1.400 gulden per abonnee. Vijf jaar later betaalde Rotterdam ruim 3.400 gulden per abonnee. De koper was ook hier het inmiddels beursgenoteerde UPC. Een jaarlijkse omzet per abonnee van nog geen 250 gulden is nauwelijks voldoende voor de rente op de aankoopsom.

De kabel is een klassiek voorbeeld van een `wilde privatisering', een privatisering van een monopolie zonder begeleidende wetgeving die er onder andere voor waakt dat er geen monopolieprijzen worden gerekend. Pas in 1997 is een deelregeling getroffen. In de Mediawet werd opgenomen dat ieder kabelbedrijf in zijn werkgebied een pakket met ten minste 15 tv-programma's moest aanbieden en dat de prijs van dit `basispakket' zonodig gereguleerd kon worden via een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Voor het `standaardpakket' werd niets geregeld. Dat werd overgelaten aan de gemeenten, die bij de verkoop van het kabelnet vaak tijdelijke tariefplafonds voor het standaardpakket bedongen. Deze bescherming is inmiddels voor negen van de tien kabelabonnees in Nederland weggevallen, door expiratie of afkoop van de gemeentelijke contracten. Tot voor kort weerstonden de kabelbedrijven de verleiding om al te forse tariefsverhogingen door te voeren. De schade viel dus nog mee. Dat is inmiddels verleden tijd. De overheid moet nu wel ingrijpen.

De noodzaak daartoe heeft de overheid ook erkend. De jongste tariefsverhogingen van in het bijzonder UPC leidden tot Kamervragen. Minister Brinkhorst (Economische Zaken) en staatssecretaris Van der Laan (OC&W) hebben daarop de in de Mediawet voorziene prijs-AMvB voor het basispakket aangekondigd. Bovendien wees de regering op de bevoegdheden die toezichthouder OPTA krijgt met de herziene Telecommunicatiewet, die inmiddels op 19 mei 2004 in werking is getreden. Als de OPTA vaststelt dat een onderneming dominant is op een bepaalde markt voor `elektronische communicatiediensten', kan zij besluiten de consumententarieven te reguleren. Een voorbeeld zijn de (vaste) telefoontarieven. Als de OPTA de kabeltarieven op dezelfde wijze zou kunnen reguleren, zou ook de prijs van het standaardpakket van de kabel vooraf door de OPTA goedgekeurd moeten worden.

Het is de vraag of de nieuwe Telecommunicatiewet wel van toepassing is op de dienst die de kabelaars hun abonnees bieden. De wet heeft zeker betrekking op de dienst die de kabelbedrijven bieden aan een partij als Canal+, die transmissiecapaciteit huurt van het kabelbedrijf om vervolgens de eigen abonnees te kunnen voorzien van de betaalkanalen van Canal+. Met een kabelabonnement koopt een consument echter niet primair een transmissiedienst, maar een pakket rtv-programma's dat door de kabelexploitant wordt vastgesteld en ingekocht en bij de consument wordt afgeleverd. De minister moet dan ook niet vreemd opkijken als de kabelbedrijven zich op het standpunt stellen dat de wet helemaal niet op hun dienst van toepassing is. Iedere euro tariefsverhoging scheelt hun 6,2 miljoen euro per maand. Zou de rechter hen in het gelijk stellen, dan ontsnapt het standaardpakket dat door 95 procent van de kabelabonnees wordt afgenomen, aan het tarieftoezicht van de OPTA. Het is niet ondenkbaar dat deze vraag bij het Europese Hof van Justitie in Luxemburg terechtkomt. Dan kan het wel tot in 2008 duren.

De politiek moet het zekere voor het onzekere te nemen. De huidige beperking van het mediawettelijke prijstoezicht tot het basispakket moet geschrapt worden. De uitvoering van het nieuwe toezicht kan aan de OPTA worden gedelegeerd. Om verrassingen en vertragingen te voorkomen, verdient het sterk aanbeveling in de wet vast te leggen dat de kabelprijzen `kostengeoriënteerd' moeten zijn. Dit criterium gebruikt de OPTA ook voor de vaste telefoontarieven van KPN en komt erop neer dat de prijzen een weerspiegeling moeten zijn van de onderliggende kosten, vermeerderd met een, gezien de betrokken risico's, `redelijk' rendement.

Ook moet duidelijk worden gemaakt dat noch de hoge overnameprijzen in het tarief verdisconteerd zullen worden, noch de kosten van upgrading van de kabelnetten die voor doorgifte van het standaardpakket onnodig waren, maar die gemaakt werden om nieuwe diensten als breedbandinternet en digitale televisie mogelijk te maken. De risico's van die investeringen zouden door de aandeelhouders van de kabelbedrijven gedragen moeten worden, die ook van de mogelijke winsten zullen profiteren. Deze risico's mogen niet worden afgewenteld op de kabelabonnees.

Mr. J.F.A. Doeleman is partner Regulated Markets & Competition bij advocatenkantoor Houthoff Buruma in Amsterdam.