Achterkamertjespolitiek ten onrechte tot norm verheven

De hoogste bestuursrechter heeft de democratie geen dienst bewezen door de beslotenheid van de kabinetsformatie heilig te verklaren, vindt Jit Peters.

De kabinetsformatie is een van de belangrijkste momenten in ons parlementair stelsel. Dan worden de fundamenten gelegd voor de coalitiepolitiek van het kabinet en de regeringspartijen voor de komende jaren. Zo wordt bepaald hoe groot het overheidstekort mag zijn en hoeveel er bezuinigd moet worden. Dit proces gaat niet alleen de politici aan maar vooral de burgers; zij zullen door allerlei maatregelen worden getroffen zonder dat zij daar nog enige invloed op kunnen uitoefenen. Zij hebben hun stem aan de politici van de Tweede Kamer gegeven en zij moeten weer vier jaar wachten voordat hun iets gevraagd wordt. Dat geldt ook voor belangengroepen en voor de oppositiepartijen die niet aan het proces van de kabinetsformatie meedoen.

Het proces functioneert als een black box en alleen de hoofdrolspelers en hun directe helpers weten wat er zich afspeelt. De spelers geven alleen maar nieuws prijs, wanneer hun dat tactisch uitkomt en ze lekken zo af en toe strategisch iets naar de pers. De burgers zijn zelfs geen toeschouwers. Openbaarheid van dit proces – al is dat achteraf – is geen luxe. Dan kan in de openbaarheid verantwoording worden afgelegd en komt men verder dan het zwartepieten van de hoofdrolspelers.

Was nu het niet doorgaan van een CDA-PvdA-kabinet de schuld van Balkenende of van Bos, was het echt een kwestie van chemie tussen beiden of ging het in werkelijkheid om een kloof van geschilpunten? Het is toch niet oninteressant voor de kiezer om te weten hoe de politieke leiders omgegaan zijn met het mandaat van de kiezer.

De rechter heeft eerder uitgemaakt dat de formatiestukken van een geslaagde formatie op basis van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) op verzoek openbaar gemaakt moeten worden. NRC Handelsblad wist deze doorbraak tegen de zin van het kabinet-Lubbers II in te forceren. Dezelfde krant probeerde het dit keer opnieuw om stukken boven water te krijgen van de mislukte formatie Balkenende- Bos. Het ging onder meer om de berekeningen van het Centraal Planbureau die zo'n cruciale rol zouden hebben gespeeld bij het mislukken van de formatie van een CDA-PvdA-kabinet. Verwacht mocht worden dat de rechter de lijn zou doortrekken. Zoveel verschil zit er principieel niet tussen een geslaagde en een mislukte formatie. Van beide is veel te leren – en van een mislukte misschien nog wel meer.

Ditmaal ving de krant bot. Het lijkt erop dat hiermee de openbaarheid voor wat betreft de kabinetsformaties een slag is toegebracht, terwijl openbaarheid en transparantie van bestuursprocessen op ieders lippen liggen. Het belang van openbaarheid en de persvrijheid zijn echter niet minder belangrijk voor de burger dan het recht om eens in de vier jaar zijn stem te mogen uitbrengen.

Anders dan minister Donner (Justitie) ons wil doen geloven, wordt de persvrijheid niet primair bedreigd door interne krachten binnen de pers zelf maar vooral door het proces van achterkamertjespolitiek en doofpotten. Bestuurders hebben van nature een hekel aan openbaarheid. Het brengt gedoe met zich mee, verstoort de eigen bestuurlijke processen en de agenda van de politici. Men is bang dat kabinetsformaties bemoeilijkt worden door openbaarheid, zelfs door openbaarheid achteraf. Het is het steeds terugkerende argument dat ieder kabinet weer aandraagt.

Ook van de Tweede Kamer moeten we het niet hebben van openbaarheid. Immers, de hoofdrolspelers kennen de stukken en zij hebben er geen behoefte aan om de partijen die buiten het proces staan, te informeren. Dat maakt het coalitiespel alleen maar lastiger. Vandaar dat een verzoek vanuit de Tweede Kamer (van het Kamerlid Zalm, die buiten de eerdere onderhandelingen stond) aan de informateurs Donner en Leijnse om inzage van de stukken, op niets uitliep. Om tactische redenen voelde een Kamermeerderheid daar niet voor.

Bij verzoeken op basis van de WOB moet men het uitsluitend van de rechter hebben. Die is geen speler in het spel en heeft geen eigen belangen in deze. Voor de burger biedt hij zelfs meer openbaarheid dan een Kamerlid kan verkrijgen van de regering op basis van zijn grondwettelijk recht op informatie. Immers, coalitiebelangen dringen de Kamer in de rol van lam. Daarom is het des te teleurstellender dat de rechter, in casu de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, indirect de burger in de steek laat door het hoger beroep van

deze krant ongegrond te verklaren. In eerste instantie had de krant ook al verloren. Dit terwijl de Afdeling in 1987 openbaarheid van formatiestukken onmisbaar achtte voor de publieke meningsvorming over het overheidsbeleid.

Wat waren nu de belangrijkste argumenten van de Afdeling Bestuursrechtspraak? Aan de minister van Algemene Zaken, Balkenende, werd gevraagd om overlegging van de doorrekeningen van het Centraal Planbureau ten behoeve van de gevoerde informatieonderhandelingen tussen de fracties van CDA en PvdA. De informateur maakt volgens de Afdeling echter geen onderdeel uit van het ministerie van Algemene Zaken en hij is hiërarchisch niet ondergeschikt aan de minister. De informateurs hebben de stukken ook niet overhandigd aan een aantredend minister-president, zodat deze er ook niet over beschikt. De informateurs beslissen zelf welke stukken zij overdragen en welke stukken dus openbaar kunnen worden. Tenslotte is de informateur ook geen bestuursorgaan.

Eigenlijk is de informateur in ons bestuursrecht een nobody, maar hij is niet onbelangrijk. Hij begeleidt het belangrijkste politieke proces in ons parlementaire stelsel en hij kan, door de stukken zoek te maken, zorgen dat niets naar buiten komt. Balkenende zal zelf de stukken nog wel ergens thuis hebben liggen, maar daar gaat ons recht niet over. Ons recht werkt met bestuursrechtelijke ficties die het zicht op de werkelijke issues nogal eens vertroebelen.

De informateurs werken zogenaamd voor de koningin, maar voor het handelen van deze moet in ons staatsrecht iemand verantwoordelijk zijn. De koningin is zelf onschendbaar en derhalve aan niemand verantwoording schuldig. Men spreekt hier dan ook wel over het gat in de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarom is de zittende minister-president procedureel verantwoordelijk voor het formatieproces. Uiteraard niet inhoudelijk. Wel is hij verantwoordelijk voor het archiveren van stukken van de informateurs, het beschikbaar stellen van vergaderfaciliteiten, voor het bieden van secretariële steun, voor inhoudelijke input vanuit het ambtelijk apparaat, voor vervoer en voor de veiligheid van de informateurs.

De premier heeft dan ook de plicht om de stukken van de informateurs op te eisen. Anders wordt het recht van de burger op openbaarheid afhankelijk van de willekeur van informateurs. Dat lijkt me in tegenspraak met de uitgangspunten van de rechtsstaat. Nu wordt het gedrag van de informateurs Donner en Leijnse om de openbaarheid te ontwijken, gelegitimeerd door de rechter. Dat biedt nieuwe perspectieven aan bestuurders die niet van openbaarheid houden.

Nu waren de berekeningen van het CPB niet alleen aan de minister-president gevraagd maar ook aan de minister van Economische Zaken. Immers, onder diens verantwoordelijkheid valt het CPB. Het argument dat de minister deze stukken niet onder zich had, ging nu moeilijk op. De minister van Economische Zaken verweerde zich met het argument dat het hier om stukken ging voor een politiek proces en dat het geen bestuurlijke aangelegenheid betrof. Het ging immers om de mislukte informatie en dat was politiek. Dit argument heeft de Afdeling gelukkig van tafel geveegd. De bestuursrechter ontkwam nu niet aan een inhoudelijke afweging tussen enerzijds het belang van vertrouwelijkheid van het onderhandelingsproces en anderzijds het algemeen belang dat gediend is met openbaarheid. De Afdeling vindt de vertrouwelijkheid zwaarder wegen. Nu de documenten inzicht bieden in interne standpunten van individuele personen, zo luidt de overweging, doet openbaarmaking daarvan afbreuk aan de bescherming van de vertrouwelijkheid waarin deze standpunten zijn geformuleerd. Ook na voltooiing van de formatie kunnen de verstandhoudingen tussen regering en regeringspartijen, bewindspersonen en Kamerfracties door openbaarheid verstoord worden, zo stelt de Afdeling.

Dit is nauwelijks te geloven. Bevatten de documenten, die de Afdeling wel gezien heeft, politiek buskruit? In dat geval leven alle partijen in een schijnwereld die blijkbaar zo moet blijven. Maar mogen deze documenten dan wel geheim blijven in een democratie? Het lijkt op een schijnargument.

Uiteindelijk heeft de hoogste bestuursrechter de norm gelegitimeerd dat de werkelijk belangrijke beslissingen in ons land in achterkamertjes worden genomen. Met deze stap terug naar meer beslotenheid van de kabinetsformatie bewijst de rechter de democratie geen dienst.

Prof.mr. Jit Peters is hoogleraar Staats- en Bestuursrecht aan de UvA.