Nederland moet slimmer bestuurd worden

De discussie over innovatie blijft vaak beperkt tot het bedrijfsleven, maar ook de overheid is dringend toe aan vernieuwing, betogen Guus Berkhout e.a.

Een nieuwe overheid is meer dan wat gerommel in de marge. Neem de recente conferentie over innovatie binnen de overheid. Daar werd een selectie van 50 `innovaties' gepresenteerd, waaronder het via de website toegankelijk maken van informatie over vergunningen en het aanpakken van fietsendiefstal. Zonder meer nuttig, maar échte innovatie is heel wat anders. Het is ook goed dat de overheid door innovatief aanbesteden een lanceerplatform voor innovatie wil worden. Het is ook prima dat de overheid de maatschappelijke vraag en duurzaamheid een prominentere plaats binnen innovatie wil geven. Dat zou zelfs allemaal met meer ambitie kunnen, maar daar gaat het hier niet om. De essentie van werkelijke vernieuwing ligt ergens anders.

De recente aandacht voor innovatie richt zich vooral op het bedrijfsleven. Maar vooral bij de overheid kan een wereld gewonnen worden met innovatie. Een greep uit recente nieuwsberichten illustreert dit: Van de 14 miljard die extra naar de zorg is gegaan, kan nauwelijks geconstateerd worden waar het tot verbetering voor de patiënt heeft geleid. De 4 miljard aan extra uitgaven bij het onderwijs is vrijwel niet bij de leraren en leerlingen terechtgekomen maar bij de overheadkosten. De Rekenkamer heeft 230 maatregelen tegen het licht gehouden die zijn ingevoerd ter bevordering van de integratie, ter waarde van vele miljarden. Zij heeft echter geen meetbaar effect kunnen constateren. We zitten duidelijk op de verkeerde weg. Los van de financiële gevolgen doen deze berichten het vertrouwen in politici en bestuurders verder dalen.

Van iedere 100 euro die we met elkaar verdienen worden er 47 door de overheid uitgegeven. Als die niet goed worden besteed, leidt het totale innovatieniveau in Nederland daar onder. Sterker, zonder een innovatieve overheid kan geen innovatief land worden gebouwd. Waarom wordt zo goed begrepen dat we bij het bedrijfsleven onze productiviteit kunnen verhogen door innovatie, maar wordt de overheid grotendeels buiten beschouwing gelaten? En als gevolg van de te verwachten vergrijzing zullen de problemen in de toekomst alleen maar groter worden. Alleen meer geld erbij is geen oplossing, er is échte innovatie nodig. Juist wanneer er bezuinigd moet worden, is het tijd om te innoveren. Dan moet de overheid haar werk beter doen met minder.

Innovaties van zeer complexe systemen zoals het openbaar vervoer en de zorg worden geblokkeerd doordat de deelnemers het overzicht op de structuur verloren hebben. Bij gebrek aan een samenhangende visie gaan de belangen van de aanbieders zwaarder wegen dan die van de gebruikers: `busroutes worden gepland rond koffiepauzes van chauffeurs'. Schaalvergroting is dan een mechanisme om kosten te reduceren, maar het resulteert in minder keuzevrijheid en meer overhead, of privatisering wordt aangegrepen als een middel om ondernemerschap te vergroten, maar het leidt tot minder aandacht voor de maatschappelijke taak. Het zijn voorbeelden van kortzichtige noodsprongen die ons steeds meer van de wijs brengen. We hebben een intelligentere aanpak nodig. Nederland moet veel slimmer bestuurd worden.

Nodig is een ambitieuze hervormingsagenda voor overheid en publieke diensten waarin het begrip `vraagsturing' centraal moet staan. Dat wil zeggen dat de gebruikers door keuzevrijheid en medezeggenschap aan het stuur staan. Zij bepalen het assortiment. De aanbieder is verantwoordelijk voor kwaliteit. De gebruiker moet de aanbieder daarop kunnen aanspreken en moet materieel in staat zijn daadwerkelijk te kiezen en invloed uit te oefenen. Dat is niet alleen `vrijheid blijheid'. Het betekent bijvoorbeeld in de buurt en bij de zorginstelling een actief burgerschap creëren en een gedeelde betrokkenheid voor de publieke ruimte. Pas dán kan innovatie ontstaan: niet door centraal aangestuurde eisen en procedures, maar door ruimte voor verschillende en concurrerende oplossingen. Niet polderen tot we er bij neervallen maar ruimte geven voor de deskundigheid aan het bed, in de klas, op de straat, en vooral durven experimenteren en grenzen verleggen.

Die nieuwe aanpak vereist dat overheid, samenleving en bedrijfsleven opnieuw de organisatie van de grote publieke stelsels doordenken. Ingrijpende stelselherzieningen vereisen een lerende aanpak met een hoog ambitieniveau en kennis van zaken. Daarbij zal het nodig zijn dat de politiek bijzondere mechanismen inzet om de noodzakelijke stelselherzieningen in bijvoorbeeld zorg, onderwijs en veiligheid voor te bereiden. Waar een nieuw leidend concept nodig is (zoals in het geval van de WAO: van opvang naar activering) en een groot aantal sturingsmechanismen tegelijkertijd aangepakt moet worden, werkt het niet om die één voor één in te voeren. Die verbrokkelde werkwijze roept alleen maar weerstand op. Het kabinet moet in de hervormingsagenda het voortouw nemen met een samenhangend masterplan dat de ministeries overstijgt.

Vernieuwen vereist dat de overheid nieuwe coalities creëert in de samenleving. Want de overheid kan het niet alleen, maar wel samen met pioniers, groepen burgers die hun verantwoordelijkheid nemen, en met bedrijven die op een vernieuwende manier diensten aanbieden. Niet de ingesleten rituele dans van de overheid met een vermolmd middenveld, maar een herijking van de relatie overheid-middenveld op basis van wederzijdse inspanningen. Dat vraagt om een overheid en een politiek die hervormende krachten aan zich bindt en niet voor de zoveelste keer de kalkoen vraagt om het kerstmenu op te stellen.

Veel van het bestaande middenveld: brancheorganisaties, koepels, werknemersverenigingen maar ook grote instellingen in onderwijs en zorg zijn te zeer gebaat bij de huidige stand van zaken om vernieuwing echt te willen oppakken. We zitten daarom in een vicieuze cirkel. Met pyromanen is het moeilijk branden blussen. De overheid moet zelf actief de veranderingsgezinde krachten de ruimte geven en deze bundelen.

Deze aanpak vereist een andere politiek en een andere overheid. Let wel, politiek en overheid hebben zelf deze gruwelijke omarming gecreëerd en moeten zich eruit bevrijden. Dat begint met het politiseren van de beleidsvorming. Politieke partijen zijn blind en lam geworden waar het gaat om politieke gedachtevorming tegenover een `gedepolitiseerde technocratie' en `in zichzelf gekeerde adviesorganen' die zich nog steeds vastklampen aan de pacificatie van het poldermodel.

Om de samenleving te vernieuwen moet de overheid ook zichzelf ingrijpend hervormen. Dat betekent een meer politieke aansturing van ontkokerde departementen (`horizontalisering'), met een kleine groep écht onafhankelijke ambtenaren die binnen politieke kaders zorgen voor handhaving van dat beleid. Met waarlijke beleidsconcurrentie vanuit verschillende maatschappelijke en onafhankelijke denktanks die ministers en bestuurders niet langer bedienen met georganiseerde tunnelvisies, maar die ervoor zorgen dat in een open markt de beste oplossingen boven komen drijven. Waarbij een vernieuwend maatschappelijk middenveld en innovatieve intermediairs zorgen dat de realisatie van publieke diensten voor en door gebruikers beïnvloed en gestuurd kan worden. En ten slotte nieuwe rollen voor overheden als toegangsverschaffer, marktontwikkelaar en keurmerkbewaker voor hoogwaardige publieke diensten.

Het komt zelden voor in de Nederlandse politiek dat een thema zo breed gedragen wordt als de noodzaak tot innovatie. Toch is er veel te weinig vaart. Van verkokerde departementen naar een horizontale overheid is onvermijdelijk, maar veranderaars zullen er rekening mee moeten houden de gevestigde belangen op hun weg te vinden. Die gevestigde belangen zouden zich echter moeten realiseren dat de samenleving meer heeft aan een samenhangende overheid die veranderingen aanjaagt dan aan een onsamenhangende overheid die de samenleving in de weg staat. Hoewel veel kostbare tijd verloren is gegaan, heeft dit kabinet nog steeds de kans om onze samenleving die innovatieve overheid te geven. Dan moeten bewindslieden zich wel realiseren dat dit niet kan worden geregeld met één wetsvoorstel of in één begroting. Het gaat om een systeemaanpak en daar is een lange adem voor nodig. De noodzaak wordt alom erkend, de geesten zijn rijp. Waar is het wachten op?

Dit artikel is ondertekend door een aantal auteurs. Prof.dr.ir. Guus Berkhout (VVD) is voorzitter van de partijcommissie Wetenschap en Technologiebeleid en hoogleraar innovatiemanagement aan de TU Delft. Erik van Buiten (D66) is projectleider bij het ministerie van Defensie. Ir. Jan Maurits Faber (VVD) is strategieconsultant bij Quintel Management Consulting BV. Drs. Jan-Kees de Jager (CDA) is lid van het Innovatieplatform en directeur van ISM, Rotterdam. Drs. Peter Luttik (CDA) was lid van de landelijke ICT-commissie en is mede-oprichter van Stichting DOTank. Dr. Michiel Scheffer (D66) is directeur van Polisema BV.