Verdwaald in Europa

Vijftien jaar na de val van het communisme is er weinig over van de euforie over een verenigd Europa. De entree, vandaag, van tien nieuwe EU-landen, maakt een horror-scenario à la de Duitse hereniging denkbaar. Waar ging het mis?

De rillingen lopen haar over de rug als ze de reclamespot ziet die de Hongaarse regering uitzendt ter gelegenheid van de toetreding tot de Europese Unie: jongeren uit allerlei Europese landen roepen de Hongaren, tegen de achtergrond van de beroemde Kettingbrug in Boedapest, enthousiast toe dat ze `welkom' zijn, dat `Europa op de Hongaren zit te wachten', dat `Europa eindelijk weer één zal zijn'. ,,Ik weet wel dat jullie niet op ons zitten te wachten'', zegt Edit Molnár, lerares, over de mierzoete publiciteit, ,,maar ik kan het niet helpen, het raakt me toch.''

Wie vijftien jaar geleden, begin 1989, had voorspeld dat Midden- en Oost-Europese landen in 2004 volledig lid zouden zijn van de Europese Unie (en de NAVO), was niet goed snik verklaard. Toch is het vandaag realiteit geworden. De aansluiting van tien landen, waaronder acht uit het voormalige Oostblok, bij de Europese Unie betekent het einde van de naoorlogse deling van Europa.

Maar van enthousiasme is weinig te merken. Niet in het rijke westen, dat het arme oosten allang economisch geruisloos is binnengetrokken en de vruchten plukt van lage lonen en hoogopgeleide werknemers. En ook niet in het arme oosten, dat vreest voor zijn eigen identiteit en zich bij voorbaat tweederangsburger voelt in het nieuwe Europa waarvoor nog tal van beperkingen gelden.

Op straat, bij politieke bijeenkomsten, in de media klinkt bij `Europa' veeleer beklemming en bezorgdheid door. Over banen, criminaliteit, immigratie, kosten. In de laatste peilingen van de Eurobarometer zit de publieke steun voor de uitbreiding in het oude Europa op een dieptepunt, met als hekkensluiters de drie landen die zichzelf een leidende rol toedenken: Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië. Daaruit spreekt geen feestelijk welkom, maar een koel onthaal in een benard avondland.

De geringe geestdrift aan westerse kant toont aan dat ,,Europa de meeste mensen koud laat'', zegt Rebekka Göhring van de Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, een denktank over internationale betrekkingen in Berlijn. Niet euroscepsis zit de Europese integratie in de weg, zegt zij, maar desinteresse. ,,Euroscepsis hoeft niet slecht te zijn. Eurosceptici hebben tenminste een mening, met hen kun je in debat, argumenten uitwisselen, discussiëren – allemaal essentieel voor een vitale democratie.'' Nee, het kwaad schuilt volgens haar in apathie. ,,Europa kan de meeste mensen domweg niets schelen.''

Onverschilligheid. Tot groeiende ergernis van de Europa-believers. Alsof de Europese samenwerking van de afgelopen vijftig jaar niet zonder weerga zou zijn. Alsof de uitbreiding van vandaag niet van grote, inderdaad `historische', betekenis zou zijn. Alsof er niet reusachtig veel op het spel zou staan – vrede, veiligheid, welvaart. ,,Misschien hebben we nu de anti-Europese en eurosceptische uitdagingen nodig'', bespiegelde Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, ,,opdat de pro-Europeanen begrijpen dat zij Europa niet geschonken krijgen, maar de voltooiing van de Europese Unie moeten bevechten.''

Kwade geesten

Kort na de val van de Muur in 1989 beloofde de Duitse bondskanselier Helmut Kohl het oosten `blühende Landschaften'. Dat sloeg weliswaar in de eerste plaats op Oost-Duitsland, maar niemand twijfelde eraan dat hij ook een zonnige toekomst voorzag voor buurlanden als Polen en (toen nog) Tsjechoslowakije, die immers onder hetzelfde sovjetjuk vandaan kwamen.

Een paar weken geleden bracht een speciale regeringscommissie een vernietigend rapport uit over bijna vijftien jaar `Aufbau Ost'. Deze wederopbouw blijkt een peperdure illusie. Circa 1.250 miljard euro is er in Oost-Duitsland gepompt, vooral door West-Duitsland. Het welvaartsniveau is daardoor aanzienlijk gestegen en ook de infrastructuur ligt er uitnodigend bij. Maar de productiviteit is er bedroevend laag, de werkloosheid navenant hoog en de kaalslag onder het midden- en kleinbedrijf nagenoeg voltooid. Het oosten staat stil en het westen bezwijkt onder de aangegane verplichtingen.

Staat dit horror scenario ook Europa te wachten? Nee, de Europese Unie heeft de oostwaartse uitbreiding een stuk voorzichtiger en realistischer aangepakt. Maar immuun voor overmoed was zij niet, zo leert een kleine anatomie van het uitbreidingsproces.

De Europese Unie had al enige ervaring opgedaan met nieuwkomers, zoals met Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken in 1973, en Griekenland (1981) en Spanje en Portugal (beide in 1986). Maar dat waren wel allemaal toetreders die al lang een markteconomie kenden. Met Polen, Hongarije en Tsjechoslowakije zouden voor het eerst landen toetreden met een recent verleden als (ingestorte) plan-economie. Midden- en Oost-Europa vergden een speciale aanpak waarbij strikte eisen werden gesteld aan toetreding: ze moesten een stabiele democratie zijn, met een sterke markteconomie en een betrouwbaar binnenlands bestuur. Een kandidaat-land dat aan alle voorwaarden voldeed, zou toegelaten worden, zo beloofden de EU-regeringsleiders in juni 1993 in Kopenhagen.

Daarmee was de vraag niet langer `of', maar `wanneer' landen (die dat wensten – en ze wilden allemaal) erbij zouden komen. Zowel bondskanselier Kohl als de Franse president François Mitterrand noemden een en andermaal 2000 als toetredingsjaar voor landen die `klaar' waren. Mitterrands opvolger Jacques Chirac liet zich na zijn verkiezing in 1995 eveneens in die zin uit. ,,Er is voor de Europese eenwording geen serieus alternatief'', herhaalde de sinds 1982 regerende Kohl keer op keer. In de eerste plaats was er ,,de morele en historische verplichting''. De landen in Midden- en Oost-Europa mochten niet gestraft worden voor het feit dat zij destijds onvrijwillig aan de verkeerde kant van het IJzeren Gordijn waren beland. Verder de garantie op vrede en veiligheid. ,,De kwade geesten uit het verleden zijn niet alleen thuis op de Balkan, maar kunnen ook in andere delen van Europa weer ontwaken.'' En ten derde het vooruitzicht op economische groei. Een grotere, gemeenschappelijke markt met 75 miljoen potentiële consumenten erbij, zou de bedrijvigheid over en weer ten goede komen.

Zes landen waren eind maart 1998 zó ver, dat concrete onderhandelingen konden beginnen: Cyprus, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië (dat op 1 januari 1993 was `gescheiden' van Slowakije). Bijna twee jaar later, februari 2000, werden daar nog eens zes landen aan toegevoegd: Bulgarije, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en Slowakije.

Iedereen wist dat Bulgarije en Roemenië, gezien hun achterstand, eigenlijk nog niet in dit rijtje thuishoorden, maar dat ze werden beloond voor hun `constructieve opstelling' tijdens de NAVO-oorlog om de Servische provincie Kosovo in 1999. Slowakije was een verhaal apart. De kiezers hadden de autocraat Vladimír Meciar – die het Europese lidmaatschap in de weg stond – naar huis gestuurd en begonnen aan een duizelingwekkende democratische inhaalslag.

Aanvankelijk was het devies dat wie `klaar' was EU-lid mocht worden. Politiek werd gesproken van het `regatta-model': elke kandidaat zou in zijn eigen tempo binnenvaren. Maar dat veranderde rond de eeuwwisseling toen de Europese Unie begon af te koersen op een `big bang': uitbreiding in één klap met zo veel mogelijk landen tegelijk. Duitsland wilde per se geen uitbreidingsronde zónder Polen, veruit de grootste kandidaat. En omdat Warschau het in de regatta niet zo best deed, mochten de koplopers pas over de finish als Polen klaar was.

Daarnaast heeft de verbijstering over de terreuraanslagen van 11 september 2001 volgens Tweede Kamerlid Frans Timmermans (PvdA) het proces beslissend versneld. Amper drie maanden later was de `big bang' een feit en beloofde de Europese Unie aan tien landen `toetreding in 2004'. Alleen Bulgarije en Roemenië bleven in de wachtkamer. Het definitieve entreeticket voor de dag van vandaag kregen de tien het jaar daarop in Kopenhagen, in december 2002.

Geforceerd en riskant, oordeelde Jacques Delors, oud-voorzitter van de Europese Commissie, wegbereider van de interne markt en de muntunie en tegenwoordig actief voor de in Parijs gevestigde denktank Notre Europe. De manoeuvre ondermijnde volgens hem de zorgvuldigheid en geloofwaardigheid van de uitbreiding. Ook staatssecretaris Atzo Nicolaï van Europese Zaken vindt de `big bang' geen goede zaak. ,,Stapsgewijs was beter geweest'', zei hij nog onlangs. Maar dat was achteraf. In Kopenhagen stemde het (demissionaire) kabinet-Balkenende I ermee in.

Dubbele moraal

Het op-één-hoop-vegen van de kandidaten voedde langs nog een andere weg de twijfel. De Europese Unie, die zich graag als een `waardengemeenschap' etaleert, bleek niet vies van een dubbele moraal als het zo uitkwam. Toen duidelijk werd dat het niet zou lukken de Europese landbouwpolitiek ingrijpend te hervormen vóórdat Midden- en Oost-Europese landen bij de Unie zouden komen, moest ijlings aan de subsidiekraan worden gesleuteld. Met als resultaat dat het Europese landbouwbeleid vanaf vandaag twee sporen kent: een voor de vijftien oude lidstaten en een voor de tien nieuwe. Alle lidstaten zijn voor het EU-verdrag gelijk, maar sommige zijn meer gelijk dan andere. Boeren in de nieuwe lidstaten beginnen met een kwart van de inkomenssteun van de boeren uit de oude lidstaten. Pas over tien jaar zullen de subsidies gelijk zijn.

Ander voorbeeld. Uit alle economische studies blijkt dat alleen (de oostelijke grensregio's in) Duitsland en Oostenrijk reden hebben zich zorgen te maken over de gevolgen van het vrije verkeer van werknemers in de uitgebreide EU voor hun eigen arbeidsmarkten. Beide landen bedongen dan ook dat ze hun grenzen voor Oost-Europese werknemers nog maximaal zeven jaar gesloten mogen houden. Maar naarmate de uitbreiding dichterbij kwam werden ook de andere gevestigde EU-landen ongeruster. Nu zullen ze vrijwel allemaal de komende jaren strenger zijn in het toelaten van werknemers uit Midden- en Oost-Europa. Wel vrij verkeer voor goederen, diensten en kapitaal, maar voorlopig dus niet voor mensen. Het kenmerkt de sfeer dat Hongarije en Polen besloten hebben om werknemers uit het oude Europa met gelijke munt terug te betalen. Quota voor Hongaren en Polen in Nederland? Dan ook quota voor Nederlanders in Polen en Hongarije.

Ook de slepende machtsstrijd tussen de lidstaten over de hervorming van de instellingen van de Europese Unie wekte over en weer wantrouwen. Sinds de oprichting in 1958 was de interne besluitvorming nauwelijks veranderd, terwijl de Unie wel steeds groter was geworden en haar ambities steeds verder reikten. Niet alleen wat betreft die ene markt met die ene munt, ook wat betreft de politieke samenwerking op terreinen van asiel en migratie, buitenlands beleid, defensie, kenniseconomie en milieu. Daar hoorde een overzichtelijker en een doelmatiger EU-bestuur bij, vond iedereen.

Tot drie keer toe nam men een aanloop: in juni 1997 in Amsterdam, in december 2000 in Nice, en eind vorig jaar in Brussel. Elke keer bleef de grote sprong voorwaarts uit. Gevolg is dat vandaag tien landen, die `klaar' zijn bevonden om toe te treden, bij een Europese Unie komen die zelf niet beschikt over een slagvaardig en competent bestuur.

Maar het schadelijkst voor het vertrouwen in een goede afloop van de uitbreiding, was volgens Heather Grabbe, uitbreidingsexpert van de Londense denktank Centre for European Reform, de aanhoudende economische malaise in de `oude' Europese Unie. Die veroorzaakte grote onzekerheid in de oude lidstaten, die bepaald niet minder werd toen bleek dat het leven na de invoering van de euro – op 1 januari 2002 – toch duurder was geworden dan de EU-ministers van Financiën en de Europese bankiers de burger hadden voorgespiegeld. ,,Hervormingen blijven uit of verlopen traag. Wat dat betreft kunnen de oude EU-landen een voorbeeld nemen aan de nieuwkomers, die in korte tijd formidabele veranderingen hebben doorgevoerd'', aldus Grabbe. Ze wijst erop dat grote projecten als de uitbreiding en het stimuleren van de kenniseconomie zijn opgezet toen de Europese economieën boomden. Nu ze moeten worden uitgevoerd, zitten de initiatiefnemers krap bij kas en krijgen ze minder prioriteit. Grabbe verwijt de regerende klasse ,,een ernstig gebrek aan politiek leiderschap''.

De nieuwe lidstaten ondergingen na de euforie over de val van de communisten en het verdwijnen van het IJzeren Gordijn in 1989 hun eigen ontnuchtering. Bij de overgang van een socialistische planeconomie naar een vrije markt gingen tienduizenden banen verloren, pensioenen gingen in rook op en prijzen schoten de lucht in. ,,Jezus Maria'', mompelden de bejaarden in de supermarkten als ze een pak koffie uit de schappen haalden, ,,alweer duurder geworden!''

Het begin van de feitelijke onderhandelingen over de uitbreiding, in 1998, versterkte de ontnuchtering. De nieuwe landen moesten in onwaarschijnlijk hoog tempo vele tienduizenden pagina's Europese regelgeving overnemen én invoeren. Jaarlijks werd de balans opgemaakt in `voortgangsrapporten' en die waren niet altijd positief. Polen werd op de vingers getikt omdat het achterbleef met zijn bestuurlijke hervormingen, Tsjechië kreeg ervan langs over een paar honderdduizend Roma die afgewezen en gediscrimineerd aan de rand van de samenleving wonen en de Baltische landen werd verweten dat ze de nog aanwezige Russen discrimineerden.

Aan het einde van de jaren negentig deed een zeker populisme zijn intrede. Premier Viktor Orbán van Hongarije was de eerste die riep dat ,,er ook leven is buiten de Europese Unie''. Dat was in 2000 toen Europa te hoop liep tegen deelname van de rechtspopulistische FPÖ van Jörg Haider aan de Oostenrijkse regering. Boedapest zag in Haiders opstelling een `gezond' nationalisme en behield zich het recht voor een eigen relatie te onderhouden met Wenen.

Fortuyn-das

De opeenvolgende Poolse regeringen hebben nooit twijfel laten bestaan over hun ambitie om mee te doen in de EU. Daar kwam de scepsis van het platteland én uit de katholieke kerk. Andrej Lepper, leider van de partij Samoobrona (Zelfverdediging) is op de golven van angst voor Europa in vijf jaar tijd uitgegroeid van een obscure boerenleider tot één van de hoofdrolspelers in de Poolse politiek. Met een rood-witte, breed-gestreepte `Fortuyn-das' voert hij het nationale ongenoegen aan. Over de sanering van de Poolse landbouw, het dreigende verlies van de Poolse identiteit. Lepper is niet tegen Europa, hij noemt zich `euro-realist'. De katholieke kerk, bang voor verderfelijke invloeden op het gebied van abortus en euthanasie hield zich lange tijd afzijdig. Tot de paus zich openlijk bij zijn laatste bezoek aan Polen opriep `niet bang' te zijn voor een toekomst in Europa. Dit weekeinde zullen de Poolse bisschoppen speciaal bijeenkomen om te bidden voor Europa.

In de Tsjechische Republiek heeft een `euro-realist' het zelfs tot president geschopt. Terwijl zijn voorganger Václav Havel een hartstochtelijk voorvechter was van een verenigd Europa, grossiert zijn immens populaire opvolger Václav Klaus in `zure' boodschappen. ,,Over een paar dagen zullen we ophouden onafhankelijk en soeverein te zijn'', schreef hij deze week in een artikel in een van de grootste kranten. Hij riep zijn landgenoten op om alles in het werk te stellen ,,om te voorkomen dat we zoek raken in de Europese Unie, dat ons unieke duizendjarige bestaan niet zal verbrokkelen en verloren zal gaan.'' Op weg naar de Europese Unie is er slechts één moment geweest waarop de burgers van de nieuwe landen zich mochten uitspreken.

Vorig jaar hielden Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië allemaal een referendum. De uitkomst was overal positief maar de opkomst was vaak bedroevend laag. Volgens de Tsjechische analist Jiˇri Pehe heeft het allemaal veel te lang geduurd en zijn de meeste nieuwe lidstaten wantrouwen gaan koesteren tegen bepaalde grote EU-landen, die in het nieuwe Europa de dienst zouden willen uitmaken. Ze zijn de opmerking van de Franse president Jacques Chirac aan de vooravond van de oorlog in Irak, vorig jaar in Brussel, niet vergeten. Met hun steun aan het Amerikaanse aanvalsplan hadden de nieuwe landen, aldus het Franse staatshoofd, ,,een goede kans gemist hun mond te houden''.

Václav Klaus: We houden op onafhankelijk te zijn

Viktor Orbán: Er is ook leven buiten de Europese Unie