Europa wordt steeds kleiner

Aan de vooravond van de Europese uitbreiding naar 25 lidstaten overheersen de zorgen. Niet gek, want Europa kreunt onder zijn eigen ambitie, blijkt uit nieuwe, kritische boeken.

Niet iedere Europeaan zal het in zijn agenda hebben genoteerd, maar morgen, op 1 mei, gaat het gebeuren. De Europese Unie verandert die dag drastisch van karakter door de uitbreiding van 15 naar 25 lidstaten. Volgens de Amerikaan John Gillingham, hoogleraar geschiedenis aan de Universiteit van Missouri, zou deze historische dag vooral in het teken moeten staan van schaamte over de discriminatie van de nieuwe leden. Hij spreekt in European Integration, 1950-2003 zelfs van `apartheid'. De burgers van de meeste nieuwe lidstaten, voormalige slachtoffers van communistische onderdrukking in Midden- en Oost-Europa, worden allesbehalve royaal ontvangen.

Het vrije verkeer van personen, sinds meer dan tien jaar een gekoesterd uitgangspunt in de EU, is voorlopig voor hen aan zware beperkingen onderhevig. We houden hen als arbeidskrachten de komende zeven jaar nog liever even buiten de deur. Ook krijgen hun regeringen voorlopig een fooi uit de Brusselse schatkist. De som die zij aan landbouwsubsidies en regionale steunverlening ontvangen, bedraagt een kwart van wat oude lidstaten in vergelijkbare gevallen incasseren. Deze schamele bijdrage is nauwelijks genoeg om de kosten te dekken van de verplichting de uitgebreide regelgeving van de EU door te voeren. Geen wonder dat men in de nieuwe lidstaten Brussel ziet als een vrekkige albedil, zo niet als een moderne uitvoering van de Moskouse dictaatmachinerie. De Europese Unie, concludeert Gillingham, doet aan double talk: men ontvangt de nieuwe leden met even grote woorden als kleinhartige daden. Zoals gebruikelijk wordt vooral in Parijs met dubbele tong gesproken. Frankrijk is de grootste profiteur van de landbouwpolitiek en president Chirac weigerde in te stemmen met een hervorming die nodig is om de nieuwe EU-lidstaten een gelijkwaardige behandeling te geven.

Waar was de Europese integratie ook al weer voor bedoeld? Het ging om een grootse poging stabiliteit te vestigen op een continent dat lange tijd was geteisterd door crisis en oorlog. Economische voorspoed en verzoening tussen Frankrijk en Duitsland waren de belangrijkste en inmiddels ruimschoots gehaalde doelstellingen van een integratie die in 1950 begon. Na de ineenstorting van het communisme in 1989 kwam daar de nobele opdracht bij om de EU als zone van stabiliteit en welvaart uit te breiden naar Oost-Europa. Na vijftien jaar talmen is de uitbreiding van nu een bijdrage aan de instabiliteit.

In de belangrijkste lidstaat Polen, een land dat in de lange geschiedenis van Europese chaos vele malen een sleutelrol opeiste, is de verbittering over de strenge toelatingsvoorwaarden het grootst. De Poolse natie, die in landelijke gebieden kampt met een werkloosheid van meer dan veertig procent en die de ene regeringswisseling na de andere doormaakt, wordt politiek en economisch nog eens extra belast door de EU-discriminatie.

Europa kreunt onder zijn eigen ambitie. Sinds het monumentale verdrag van Maastricht (1992) was de leuze: verbreden èn verdiepen. De verbreding naar het oosten leidt voorlopig eerder tot uitsluiting dan integratie. Maar ook de belangrijkste verdieping van de samenwerking, de monetaire unie (EMU), is meer een probleem dan een succes. Het Stabiliteitspact, dat een maximum stelt van drie procent aan het tekort op de overheidsbegroting van de lidstaten, wordt op brede schaal niet nageleefd. In Frankrijk gebeurt dat inmiddels al drie jaar, de initiatiefnemer van het pact, Duitsland, volgt als zondaar op de voet. Dit verzuim heeft al bij voorbaat een verwoestend effect op de geloofwaardigheid van een constitutioneel verdrag, dat mogelijk in juni zal worden ondertekend.

De euro is een brug te ver, concludeert Gillingham. De Europese integratie die in 1950 van start ging is volgens hem een succes geworden voorzover het een zaak van toegenomen handel betreft. Na twee wereldoorlogen was de Europese economie een prooi geworden van protectionisme en overheidscontrole. De markt kwam er nauwelijks meer aan te pas en het was hoogtijd voor herstelwerkzaamheden. De grootste prestatie van Europa in de afgelopen halve eeuw bestaat volgens Gillingham uit het wegnemen van de obstakels die sinds 1914 het vrije economische verkeer belemmerden. Friedrich Hayek (The Road to Serfdom, 1944) was de ideoloog achter deze ontwikkeling. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken George Marshall en de West-Duitse minister van Economische Zaken Ludwig Erhard waren de belangrijkste politieke architecten. Hayek was een belangrijke leermeester van Erhard, die in de jaren vijftig mede dankzij de Marshallhulp het Wirtschaftswunder creëerde van een markteconomie met een sociaal gezicht. De rest van West-Europa profiteerde van een Duitse welvaartsexplosie die voor een goed deel te danken was aan de export naar een wereldmarkt die toen nog voornamelijk beperkt was tot de Atlantische wereld.

West-Europa werd deel van een Pax Americana die behalve een militaire (NAVO) ook een economische pijler had in het Internationaal Monetair Fonds en de GATT(General Agreement on Tariffs and Trade)-onderhandelingen. De oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1958 was volgens Gillingham niets anders dan een uitvloeisel van deze ontwikkeling. De lidstaten besloten hun onderlinge tarieven op te heffen en als gemeenschappelijke douane-unie te participeren in een economische `globalisering', die onder Amerikaanse leiding stond. In de jaren tachtig, nadat de West-Europese verzorgingsstaat in een financiële crisis was geraakt en alle internationale seinen op liberalisering en deregulering kwamen te staan, kreeg de ontwikkeling van de vrije markt in Europa een nieuwe stimulans. De Europese Akte (Single European Act) van 1986 wees de weg naar het volledig vrije verkeer van goederen, personen en kapitaal dat in 1993 werd afgekondigd. Net als de EEG, aldus Gillingham, sluit de Europese Akte aan bij een mondiale trend.

Tot de jaren zeventig bood de verzorgingsstaat tegenwicht aan de internationale markten. Het was echter niet Europa als geheel, zo beklemtoont Gillingham, maar het waren de afzonderlijke Europese naties die verantwoordelijk waren voor dit tegenwicht. Als politiek project was de West-Europese integratie volgens hem gedoemd te mislukken omdat Europa nu eenmaal geen `demos' heeft, geen gedeeld bewustzijn en gemeenschappelijke identiteit. De integratie werkt alleen in negatieve zin, als er belemmeringen voor een vrij economisch verkeer worden weggenomen.

De EMU is in de opvatting van Gillingham een politiek project dat economisch meer nadelen dan voordelen heeft. De twee architecten van de monetaire unie, Mitterrand en Kohl, hadden beiden hun eigen politieke motieven. De Franse president wilde de dominante positie van de D-Mark ontmantelen. De Duitse kanselier gaf de geliefde eigen munt op om bij de Europese partners de angst weg te nemen dat na de eenwording het Duitse gewicht te groot zou worden. Het resultaat is, schrijft Gillingham, dat de EU zit opgescheept met een monetaire regelgeving die veel te rigide is (alle landen onderworpen aan dezelfde begrotingseisen en dezelfde rentestand) en de flexibiliteit ondermijnt die een moderne markteconomie niet kan missen. Zo wordt de groei belemmerd en neemt de politieke tweespalt toe, zeker als de initiatiefnemers Frankrijk en Duitsland zich niet aan de regels houden. Het devies van Gillingham luidt: terug naar het Europese Monetaire Stelsel, de voorloper van de EMU die wel rekening hield met de Europese diversiteit.

Terwijl volgens de schrijver van European Integration, 1950-2003 de Europese integratie een afgeleide is van internationaal-economische ontwikkelingen, kiezen de bekende Britse journalist Christopher Booker en voormalig EU-ambtenaar Richard North in hun geschiedenis van de Europese samenwerking voor het primaat van de politiek. Een halve eeuw lang, schrijven zij in The Great Deception, is er sprake van een keihard politiek gevecht over de gedaante van het toekomstige Europa: supranationalisten (Europa als politieke mogendheid die boven de nationale staten staat) versus intergouvernementalisten (Europa als samenwerkingsverband tussen regeringen). Deze twee groeperingen hebben gemeen dat zij zich bedienen van versluiering en misleiding. De supranationalisten of federalisten (verbonden met de namen van Jean Monnet, Walter Hallstein en later Jacques Delors) proberen hun politieke doelstelling te verbergen achter economische projecten als EEG en Europese Akte. De intergouvernementalisten (met als bekendste namen Churchill en De Gaulle) pleiten voor integratie om hun nationale belangen te behartigen. Het resultaat, aldus Booker en North, is dat de Europese samenwerking is uitgegroeid tot een kluwen contradicties en paradoxen, een mengsel van schijn en werkelijkheid waar nog weinig burgers een touw aan vast kunnen knopen.

De schrijvers van The Great Deception proberen op simpele en hardhandige wijze opheldering te verschaffen door hun toevlucht te zoeken bij geheime agenda's en complotten. De federalisten lijken te hebben verloren, maar zijn volgens Booker en North heimelijk in hun missie geslaagd met de creatie van de Brusselse regelfabriek die door niemand wordt gecontroleerd. De Europese Commissie heeft in haar veertigjarig bestaan in het geniep talloze bevoegdheden naar zich toegetrokken en wordt door het fopparlement in Straatsburg niet gecontroleerd maar aangemoedigd in haar reglementeringsdrang. De grote teleurstelling van deze auteurs is dat opeenvolgende Britse regeringen nooit echt in de gaten hebben gehad hoe groot het gevaar van de Brusselse mission creep was. Zelfs premier Thatcher (1979-1990) was lange tijd ziende blind. Pas toen het te laat was, in 1988, luidde zij in haar beruchte rede in Brugge de noodklok over het gevaar van de Brusselse expansiezucht.

De kwade genius achter deze ontwikkeling was de voorzitter van de Europese Commissie Jacques Delors (1985-1993). Niet alleen Thatcher schreef hem een hoofdrol toe, Delors doet dat zelf in zijn memoires ook. De Europese Akte die moest leiden naar een vrije binnenmarkt, werd door Thatcher als stimulans van economische liberalisering gesteund. Delors zag in dit project echter een mogelijkheid om de Europese Commissie als regulerende instantie meer bevoegdheden te geven. De Europese Akte was in zijn ogen bovendien een opstap naar monetaire en politieke integratie: een ambitie waar Thatcher van gruwde.

De herinneringen van Delors zijn het ideale boek voor de lezer die wil begrijpen waarom de Europese integratie bij zoveel burgers onverschilligheid, zo niet weerstand wekt. Deze modelleerling van Monnet heeft niet zelf de pen ter hand genomen, maar een serie interviews gegeven aan de journalist Jean-Louis Arnaud. Het moet een martelgang zijn geweest om deze vraaggesprekken uit te werken. Hier is een egocentrische en saaie technocraat aan het woord, die mateloos doorkwebbelt over procedures, voorschriften en bureaucratische bevoegdheden: de Brusselse wereld ten voeten uit.

Delors neemt in zijn boek een voorschot op de toekomst van zijn dromen door de Europese Commissie, aangevoerd door haar getalenteerde en energieke voorzitter, te portretteren als de instantie die in de jaren van zijn bewind het roer van de Europese integratie stevig in handen had. Kohl en Mitterrand waren niet meer dan hulpkrachten. Over de uiteenlopende en beslissende motieven van dit duo om de samenwerking in Europa nieuwe impulsen te geven, eerst met de Europese Akte en vervolgens met de monetaire unie, horen we van Delors niets. Kohl krijgt af en toe een schouderklopje voor bewezen diensten, maar Delors doet zijn uiterste best om de naam van Mitterrand, onder wie hij enige tijd als minister een noodlijdend bestaan had, zo weinig mogelijk te noemen. Zo hebben deze memoires althans als egodocument een verhelderende waarde.

De Europese Commissie als regering van Europa: met dat ideaal trad Delors in het voetspoor van Jean Monnet. De economische integratie, zo was hun idee, zou via een `spin off'-effect moeten leiden tot politieke eenwording. Vooral het verdrag van Maastricht wekte hoge verwachtingen. De EMU zou de stoot moeten geven tot intensieve samenwerking in de buitenlandse en defensiepolitiek. Ruim tien jaar later is het ook voor de memoiresschrijver Delors duidelijk dat deze hoge verwachting niet is uitgekomen. Sterker nog, sinds Maastricht is de EU in een crisis geraakt. Brooker en ook Gillingham concluderen in hun boeken eensgezind dat na vijftig jaar Europese samenwerking Monnet en Delors de grote verliezers zijn. In de afgelopen tien jaar hebben Bosnië en Irak definitief duidelijk gemaakt dat eensgezindheid in de buitenlandse politiek een illusie is. Zelfs in Nederland en Duitsland, van oudsher de grootste pleitbezorgers van het federale Europa, is het ideaal van de politieke eenwording morsdood. We maken onszelf belachelijk, concludeert de Franse oud-premier en Europarlementariër Michel Rocard in een recent interview met Frits Bolkestein (De grenzen van Europa, besproken in Boeken, van 26.0.04), als we blijven geloven in een politieke unie.

Europa is al een eind op streek met deze zelfridiculisering door met enige regelmaat nieuwe functionarissen uit de hoge hoed te toveren die de onmogelijke taak krijgen een eensgezindheid te vertegenwoordigen die niet bestaat. Solana is als `hoge vertegenwoordiger' voor buitenlandse politiek een beklagenswaardige verdoolde in de internationale arena. Gijs de Vries wacht als vers benoemde eurocoördinator voor terrorismebestrijding hetzelfde lot. In het Constitutionele Verdrag is voorzien in de benoeming van een Europese president die de opdracht krijgt het gebrek aan eensgezindheid in de Europese Raad te camoufleren. De benoeming van dit soort machteloze schertsfiguren werkt als een boemerang op de geloofwaardigheid van de samenwerking in Europa.

Sinds het verdrag van Maastricht gaat de Europese integratie niet vooruit, maar achteruit. Het Stabiliteitspact wordt niet nageleefd, de besluitvorming in de Europese Raad functioneert slecht en zal na de uitbreiding van 1 mei nog slechter functioneren, de Europese Commissie wordt vanuit alle politieke windhoeken bestookt als bureauratisch wangedrocht en de verbreding naar het oosten heeft veel weg van een uitsluiting. We leven niet in het supranationale Europa van Monnet en Delors of het intergouvernementele Europa van Churchill en De Gaulle. We leven op dit moment in het Europa van Margaret Thatcher, waar zowel open grenzen als behoud van nationale identiteit breed gedeelde doelstellingen zijn, en waar groot wantrouwen heerst jegens Brussel. De boeken van de Brit Booker en de Amerikaan Gillingham sluiten aan bij dit politieke klimaat.

Hoe moet het verder? Op dezelfde voet doorgaan betekent dat de lippendienst die regeringsleiders aan de integratie bewijzen steeds verder losgezongen raakt van een politieke werkelijkheid die bepaald wordt door verdeeldheid en stagnatie. De burger vraagt zich steeds meer af waar de Europese samenwerking voor dient. Hoeveel integratie is nodig om de stabiliteit en welvaart in Europa te bevorderen? En hoeveel integratie kan Europa verdragen, wil de besluitvorming op het hoogste niveau blijven functioneren? Als het zo moeilijk is om het eens te worden, ligt het dan niet voor de hand om het aantal kwesties waar besluiten over moeten worden genomen terug te dringen?

Een Europese integratie die werkt, dat kan alleen een samenwerking zijn die berust op soberheid: niet te veel taken en niet te veel Brusselse bemoeienis. Deze terughoudendheid zou in een aantal gevallen ook een weldadige uitwerking kunnen hebben op welvaart en stabiliteit, die in de nieuwe lidstaten alleen maar bevorderd zou worden als de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, die de oude leden bevoordeelt, overboord gaat. En moet niet ook de monetaire unie in haar huidige vorm op de schop? Verworven integratie terugdraaien is nu nog een taboe. Maar dat kan snel veranderen als steeds duidelijker wordt dat de economische en politieke nadelen van deze EMU groter zijn dan de voordelen. Het Europa van de toekomst, is het Europa van de zelfbeperking.

John Gillingham: European Integration, 1950-2003. Superstate or New Market Economy? Cambridge University Press, 588 blz. €32,50

Christopher Booker and Richard North: The Great Deception. A Secret History of the European Union. Continuum, 474 blz. €37,74

Jacques Delors: Mémoires. Avec Jean-Louis Arnaud. Plon, 511 blz. €33,75