Richt een Gasunie op voor elektriciteit

In navolging van de energiesector zou ook de elektriciteitssector kunnen profiteren van publiek-private samenwerking, meent Arjen van Witteloostuijn.

Op het moment is er veel gedoe over de liberalisering en privatisering van de elektriciteitsmarkt. De Energieraad heeft geadviseerd netwerkbeheer en verkoopactiviteiten niet te scheiden. Het moet mogelijk blijven dat bedrijven als Essent en Nuon eigenaar blijven van delen van het net. Een hoofdargument is dat zonder dergelijke bezittingen de Nederlandse energiebedrijven een gemakkelijke prooi worden voor buitenlandse concurrenten. Immers, zonder netwerkeigendommen verschrompelt de waarde van de Nederlandse energiebedrijven tot minuscule bedragen die de veel grotere buitenlandse concurrenten met gemak kunnen opbrengen.

Volgens de Nederlandse energie-ondernemingen en hun lobbyisten, inclusief VNO/NCW, ligt daarmee een doemscenario in het verschiet. De zelfstandige Nederlandse energie-industrie is gedoemd te verdwijnen, omdat de Essenten en Nuons van de polder zullen opgaan in anonieme conglomeraten met hoofdkantoren in Berlijn of Parijs. De KLM achterna – dat idee. Daarnaast wordt naar voren gebracht dat een afnemende betrouwbaarheid van leveranties onvermijdelijk is zonder de investeringsinspanningen van de Nederlandse energiebedrijven.

Minister Laurens-Jan Brinkhorst van Economische Zaken denkt hier heel anders over, en weet zich daarbij gesteund door een meerderheid in de Tweede Kamer. In de ogen van EZ vraagt de stimulering van marktwerking om ontvlechting. Geïntegreerde ondernemingen die zowel het net beheren als elektriciteit verkopen, kunnen profiteren van een machtspositie die eerlijke concurrentie zal frustreren. Geïntegreerde bedrijven kunnen immers toegang tot het net door nieuwelingen blokkeren door capaciteiten en prijzen in hun voordeel te manipuleren.

Uiteraard is het denkbaar om de DTe (Dienst uitvoering en toezicht Energie) als energiewaakhond op te tuigen met bevoegdheden waarmee dergelijk misbruik kan worden voorkomen en afgestraft. Deze constructie gaat echter gepaard met een aantal grote nadelen. Twee daarvan springen direct in het oog. In de eerste plaats wordt de waakhond met een informatieachterstand geconfronteerd. De vaststelling van redelijke toegangsprijzen, inclusief winstmarges ten behoeve van investeringen, is geen sinecure. De DTe is daarvoor grotendeels afhankelijk van gevoelige en gecompliceerde kosteninformatie van de netwerkbeheerders.

In de tweede plaats is deze vorm van regulering allesbehalve kosteloos. Niet alleen moet de DTe worden opgetuigd met voldoende menskracht om deze gecompliceerde taak te kunnen uitvoeren, daarnaast zullen de geïntegreerde energiebedrijven hier indrukwekkende afdelingen tegenover zetten.

Overigens is het de vraag of het VNO/NCW-doemscenario reden tot grote zorgen geeft. Natuurlijk, ontvlechting is vervelend voor de Nederlandse energiebedrijven en hun topmanagers, die een lucratieve toekomst als sneeuw voor de zon zien verdwijnen. Met netwerkeigendommen kunnen zij straks immers veel hogere bedragen bedingen bij de onvermijdelijke klop op de deur vanuit Duitsland of Frankrijk. Alleen door energieondernemingen in staatshanden te laten, kan deze vorm van internationalisering worden voorkomen.

Ook met netwerkeigendommen gaat het om een gevecht van David tegen Goliath – zij het dat David deze keer Goliath niet zal kunnen verrassen. Voor Goliath mag de aankoopprijs hoger liggen, maar hetzelfde geldt voor de te verwachten revenuen. Het is de vraag of de Nederlandse burger hiervan wakker moet liggen. In plaats van door een Nederlandse computer wordt hij of zij straks te woord gestaan door een antwoordmachine die in Duitse of Franse handen is. In plaats van in Arnhem of Den Bosch wordt straks in Berlijn of Parijs besloten over het volgende televisiespotje of sponsorcontract. Zo is het nu eenmaal.

Een aanvullend standpunt van EZ is echter niet alleen dat ontvlechting een must is, maar ook dat het afgescheiden netwerk volledig in staatshanden moet komen. In het licht van de keerzijde van de regulering van een privaat monopolie – asymmetrische informatie en hoge regelkosten – valt ook hiervoor wat te zeggen. Aan een publiek monopolie kleven echter ook aanzienlijke nadelen.

Zeker in tijden van recessie is de overheid een magere investeerder, maar ook in vette jaren kunnen investeringen in de netwerkinfrastructuur makkelijk het kind van de rekening worden van de dagelijkse politieke strijd om iedere euro. Dat komt de leverbetrouwbaarheid niet ten goede. Daarnaast zijn overheidsorganisaties de afgelopen decennia van van alles en nog wat beschuldigd, maar niet van overmatige efficiëntie. Vetzucht en sloomheid vormen een weinig aantrekkelijk voorland.

De huidige discussie leidt daarom tot een patstelling: het is moeilijk laveren tussen de Scylla van een privaat netwerkmonopolie of een geïntegreerde bedrijfstak en de Charybdis van een publieke netwerkbeheerder met een buitenlands verkoop-oligopolie.

Het is wellicht verstandig een derde optie in de afweging te betrekken: een publiek-private samenwerking. Juist Nederland heeft daarmee decennialange ervaring opgedaan in de energiesector.

Een paar decennia voordat Tony Blair cum suis propaganda voor publiek-private samenwerking in de middenberm van de Derde Weg plaatsten, is in de Maas-Rijndelta de Gasunie opgericht. In het licht van de huidige discussie wordt de Gasunie als een anti-liberaal monstrum beschouwd: een geïntegreerde monopolist die de vaderlandse scepter zwaait over het gasnetwerk en de gasverkoop. Ook daar ligt daarom verticale ontvlechting voor de hand, zoals opeenvolgende ministers van Economische Zaken hebben onderstreept.

Het heeft echter grote voordelen om het netwerkbeheer straks in de vorm van de huidige publiek-private samenwerking voort te zetten via evenwichtige eigendomsverhoudingen, met 50 procent aandelen in handen van de overheid en 50 procent in die van Exxon/Shell. Op deze manier wordt de prikkel tot voortdurende efficiëntieverbeteringen ingebracht door beide private partijen.

De overheid zit echter permanent met de private sector aan tafel, zodat informatieasymmetrieën en reguleringskosten kunnen worden geminimaliseerd. Ook kan in gezamenlijkheid met de lange termijn in het vizier worden gesproken over investeringen, waar private en publieke partijen in gelijke mate van zullen meeprofiteren.

Een ideetje voor de elektriciteitsector?

Arjen van Witteloostuijn is hoogleraar Economie aan de Rijksuniversiteit Groningen.