`Big bang kan leiden tot sociale ontwrichting'

Vergeleken met eerdere uitbreidingen van de Europese Unie, is die van 1 mei met tien nieuwe lidstaten de meest riskante, oordeelt onderzoeker Otto Holman.

Wie over honderd jaar naar de wording van de Europese Unie kijkt zou wel eens tot de conclusie kunnen komen dat er een regisseur met imperiale ambities achter moet hebben gezeten. Van zes naar negen, naar tien, naar twaalf, naar vijftien, en binnenkort naar vijfentwintig lidstaten... En dat allemaal in amper dertig jaar tijd.

Nu we er nog middenin zitten, valt veeleer het horten en stoten op en de gebrekkige regie. Zeker, er is de invisible hand van die ene, `gemeenschappelijke' markt. Maar er is geen overleg dat niet traag verloopt, geen akkoord dat niet rommelig tot stand komt, geen barrière die niet moeizaam blijkt te slechten.

Toch is er dat indrukwekkende resultaat van die al maar uitdijende Europese Unie. ,,Kenmerkend is dat elke uitbreiding steeds gepaard ging met nauwere, intensievere samenwerking'', zegt Otto Holman, die aan de Universiteit van Amsterdam vergelijkend onderzoek doet naar EU-uitbreidingen.

Stelselmatig vallen ze samen, uitbreiden én verdiepen, zegt hij. In 1973, toen Groot-Brittannië, Denemarken en Ierland zich bij de `oude' zes schaarden, werden belangrijke afspraken gemaakt over politieke en monetaire samenwerking. In de jaren tachtig, toen eerst Griekenland (1981) en later Spanje en Portugal (1986) erbij kwamen, werd de basis gelegd voor voltooiing van de interne markt.

Holman: ,,In 1983, bij het vijfentwintig jarig bestaan van de Europese Gemeenschap [zoals de voorloper van de EU heette, red.] omschreef The Economist het Europese project als een hartpatiënt die zó zwak was, dat hij zijn eigen verjaardagsfeestje niet kon bijwonen. Maar wat zag je? Een opmerkelijke wederopstanding! Twee jaar later lag er een witboek waarin precies was uitgestippeld hoe het al bestaande vrije verkeer van goederen zou worden verdiept naar vrij verkeer van kapitaal, van diensten en van mensen.''

Bij de volgende uitbreiding, in 1995, traden Finland, Oostenrijk en Zweden toe. Drie `neutrale' landen die ten tijde van de Koude Oorlog geen kleur wensten te bekennen, maar zich na de val van de Muur graag bij de EU aansloten, zeker nadat de Europese regeringsleiders in Maastricht (1991) besloten tot de Economische en Monetaire Unie en de eerste contouren schetsten van een zogenoemd Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheids-Beleid. Als het dan toch die kant op ging, dan schoven ze maar liever aan om ook mee te kunnen beslissen.

In de huidige uitbreiding, met maar liefst tien nieuwe lidstaten – big bang – waarvan acht uit de invloedsfeer komen van de voormalige Sovjet-Unie, ziet Holman hetzelfde patroon terug: uitbreiden én verdiepen. Dat laatste betreft dit keer met name bestuurlijke en economische vernieuwing. Niet dat dit crescendo verloopt, maar toch: de samenwerking wordt allengs intensiever, of het nu gaat om asielbeleid, terreurbestrijding, militaire inzet of economische politiek.

Naast deze opmerkelijke overeenkomst zijn er volgens de Amsterdamse politicoloog drie grote verschillen tussen de opeenvolgende uitbreidingen. In de eerste plaats het economische peil. ,,Ierland was beslist niet rijk toen het erbij kwam, en dat gold bij de zuidwaartse uitbreiding ook voor Griekenland, Spanje en Portugal. Maar de kloof die de Oost-Europese landen moeten te overbruggen, overtreft alles.'' Spanje zat destijds op zo'n 70 procent van het gemiddelde EU-inkomen. Nu zitten alle Oost-Europese landen, op Slovenië na, ruimschoots onder de helft van het EU-gemiddelde.

Tweede belangrijke verschil is dat de Europese Unie zelf ingrijpend is veranderd door de genoemde `verdiepingen'. ,,Van de Oost-Europese nieuwkomers die nu aan boord komen, worden ongekende aanpassingen verlangd.'' Holman spreekt in dit verband van een `dubbele transformatie': niet alleen van autoritair regime naar parlementaire democratie, maar ook nog van commando-economie naar markt-economie. Wat dat betreft was de EU-aansluiting voor de Zuid-Europese dictaturen gemakkelijker. Het vrije ondernemerschap had daar al lang zijn intrede gedaan voordat de kolonels en generaals werden gewipt.

Ten slotte zijn volgens Holman de gevestigde EU-landen terughoudender geworden jegens toetreders. ,,Dat lijkt paradoxaal tegen de achtergrond van de vele mooie woorden over vrede, veiligheid en stabiliteit. Maar terwijl de achterstanden groter en de toelatingseisen strenger werden, nam ook nog eens de bereidheid af om ruimhartig steun te verlenen.''

Holman doelt niet op Oost-Duitsland – de stille EU-uitbreiding die West-Duitsland sinds 1990 goeddeels voor eigen rekening neemt. Hem treft vooral het verschil tussen de zuidwaartse uitbreiding in de jaren tachtig en huidige oostwaartse uitbreiding. Zo genereus als destijds Griekenland, Spanje en Portugal werden bedeeld met Brusselse landbouw- en regiosteun, zo bekaaid komen nu de Midden- en Oost-Europese toetreders er af.

Bij elkaar opgeteld – bredere kloof, strengere eisen en minder `smeergeld' – komt Holman tot de conclusie dat de huidige EU-uitbreiding ,,buitengewoon riskant'' is. Vaak wordt beweerd, zegt hij, dat er vanzelf stabiele democratieën ontstaan als je ze onderwerpt aan de tucht van de vrije markt. Maar dan veronachtzaam je een cruciale tussenschakel: de sociale verhoudingen. ,,Als de verlangde economische aanpassingen leiden tot sociale ontwrichting dan krijg je geen politieke stabiliteit, maar juist instabiliteit, met alle risico's van herlevend politiek extremisme vandien. Precies wat je nu al ziet in landen als Polen en Slowakije'', aldus Holman.

De spannende vraag voor de nabije toekomst is volgens Holman, of uitbreiden en verdiepen blijven samengaan, of dat de Europese Unie dit keer haar hand overspeelt.