... maar zet de wethouders klem

Wethouders moeten zich roeren. Hun macht staat op het spel, menen Hub van Wersch en Robin de Bood namens 25 PvdA-wethouders van grote en middelgrote gemeenten.

Wethouders hebben in Nederland in toenemende mate het lokale bestuur gedomineerd, een ontwikkeling die ten koste ging van de invloed van de burgemeester. De dualisering heeft in de ogen van veel wethouders hun speelruimte verkleind en de rechtstreeks gekozen burgemeester dreigt hun speelveld opnieuw ernstig in te perken. Een rechtstreeks gekozen burgemeester zonder garanties voor een stevige positie van de wethouders, betekent het terugjagen van wethouders in hun hok.

In de discussie over de gekozen burgemeester spelen twee modellen: de benoeming door (en uit) de raad of een rechtstreekse verkiezing door de bevolking. Het bestaande model met een door de Kroon benoemde burgemeester wordt algemeen als een anachronisme ervaren. Moderne burgemeesters willen een sterk (politiek) profiel en een duidelijke portefeuille; bij voorkeur op basis van een kiezersmandaat. Zij willen op resultaten worden afgerekend door raad en bevolking. Bij verlies van vertrouwen dient een moderne burgemeester zijn ontslag in. Momenteel beïnvloedt de raad nadrukkelijk de keuze van een burgemeester. Door het opstellen van een profielschets, de instelling van een vertrouwenscommissie en uiteindelijk de aanbeveling van de raad. Omdat zelden van deze aanbeveling wordt afgeweken, is de benoeming van de burgemeester door de raad al nagenoeg een feit.

De gekozen burgemeester ligt in het verlengde van het dualisme. Het ongenoegen onder wethouders over dat dualisme is groot. Er is nog amper sprake van een nieuw evenwicht in de verhouding raad en college. De onafhankelijkheid van de raad ten opzichte van het college is toegenomen. Tegelijkertijd is de stabiliteit in de politieke verhoudingen afgenomen. Duidelijk is dat het dualisme meer tijd nodig heeft om tot ontwikkeling te komen. Wethouders oordelen dat de aantrekkelijkheid van het wethouderschap is verminderd. Dit wordt belangrijker naarmate de wethouder in een nieuw stelsel minder te vertellen heeft.

Het dualisme heeft nieuwe problemen voor de positie van de burgemeester geschapen. Immers, zijn tegenstrijdige verantwoordelijkheden (voorzitten van het college en van het orgaan dat het college controleert) schreeuwen om een herdefiniëring van taken. In zijn rol van `lokaal regeringsleider' met duidelijke bevoegdheden kan de burgemeester tegemoetkomen aan het verwachtingspatroon van burgers. De betrokkenheid van de burgers bij het lokale bestuur moet door de verkiezing van een burgemeester toenemen. Sluitende bewijsvoering voor het zegenrijke effect op de betrokkenheid van burgers ontbreekt helaas terwijl de risico's zich aftekenen: opkomst van populisme, verplaatsing van de aandacht van de inhoud naar de persoon, oncontroleerbare campagnesponsoring, enzovoort.

Bij de komst van een gekozen burgemeester ontstaat een botsing van programma's. De burgemeester-met-programma tegenover politieke partijen met programma's. Beide kanten verwijzen straks naar verkiezingen ter legitimatie van hun opstelling. Een patstelling ligt in het verschiet. Om die te voorkomen moet aan één van beide organen doorslaggevende macht worden verleend. De macht van de wethouder (als vooruitgeschoven post van een politieke partij) is gebaseerd op de macht van zijn partij. Indien de burgemeester het recht krijgt de raad te ontbinden, verliest de wethouder zijn politieke basis in het college. Dat leidt tot vermindering van draagvlak voor en verarming van het beleid. Het leidt ook tot een verschraling van het politieke landschap. De macht moet in het geval van een conflict bij de raad liggen.

Als het primaat vooraf niet geregeld wordt, zijn beide partijen tot elkaar veroordeeld. Vanuit het perspectief van de wethouder is deze variant ongewenst omdat hij nu in een politiek vacuüm of in een loyaliteitsconflict terechtkomt. Zijn aanwezigheid in het college is mogelijk gemaakt door de raad, maar zijn effectieve werkzaamheid daarin wordt dan bepaald door de mate van conformiteit met de opvattingen van de burgemeester.

De raad heeft nu het primaat door het budgetrecht, de bevoegdheid kaderstellend beleid te formuleren en door zijn verordenende bevoegdheid. Ook heeft de raad het recht wethouders te benoemen en te ontslaan. Dit laatste recht zal hij ook moeten hebben bij een gekozen burgemeester. Als de raad tijdens de zittingsperiode het vertrouwen kwijtraakt in de burgemeester maar dat vertrouwen niet kan opzeggen, is er sprake van een gebrek aan democratische controle. Om te voorkomen dat de burgemeester vleugellam wordt door het primaat van de raad, moet hij wél de gelegenheid hebben bij een ernstig conflict een vers mandaat te vragen aan de kiezers. Het is dan zaak de verkiezingen van raad en burgemeester gelijktijdig te laten verlopen.

Rekening houdend met het voorgaande is het helder dat de raad moet instemmen met wethoudersvoordrachten van de burgemeester. Datzelfde geldt voor ontslag. Als de raad niet het instemmingsrecht heeft bij benoemingen, dan kan de burgemeester zijn programma met zijn eigen mensen uitvoeren met voorbijgaan aan de opvattingen van een meerderheid in de raad. Wethouders zullen worden geselecteerd op gelijkgestemdheid en op plooibaarheid. Immers, de burgemeester benoemt en ontslaat dan wethouders. De wethouder is in die situatie vergelijkbaar met de directeur van een ambtelijke dienst. De vraag dringt zich op of er dan nog wel wethouders nodig zijn. Een model zonder wethouders (dus: burgemeester met ambtelijke staf) wordt dan goed bespreekbaar en heeft dan alleen al uit kostenoverwegingen de voorkeur.

Een rechtstreeks gekozen burgemeester is alleen werkbaar wanneer de burgemeester met de coalitiepartijen tot overeenstemming moet komen over een uit te voeren programma. Hierbij moet worden uitgegaan van collegiaal bestuur. Sterke wethouders zijn daarbij onmisbaar. Dat model sluit goed aan bij de Nederlandse politieke cultuur, waarin diversiteit en het streven naar consensus vooropstaan. Het geeft macht aan de burgemeester (rechtstreeks gekozen op een programma waarover hij met de raad moet onderhandelen), laat wezenlijke macht bij de raad (budgetrecht, opzeggen van vertrouwen in burgemeester en/of college, benoeming en ontslag wethouders) en geeft de noodzakelijke ruimte aan wethouders die voor de continuering van hun werk geen genadebrood hoeven te eten van burgemeesters.

Hub van Wersch en Robin de Bood zijn wethouder van respectievelijk Alphen aan den Rijn en Amsterdam (Geuzenveld). Dit is een ingekorte versie.

www.nrc.nl/opinie volledige tekst met alle ondertekenaars.