Paperassen

Bureaucraten vind je overal, alleen de couleur locale verschilt. De Indiase deelstaat Bihar is straatarm en een baan bij de overheid is een levensverzekering. Met zijn fotoreportage uit Bihar, gemaakt voor M, won Jan Banning bij World Press Photo een eerste prijs in de categorie 'Portraits'. De juryvoorzitter sprak van een 'briljant idee'.

Een gammele maar statige witte Ambassador. Daarin rijden we naar The Old Secretariat, aan de rand van Patna, hoofdstad van de Noord-Indiase deelstaat Bihar. Het halfronde gebouw met buitenmuren in okergeel en roze pleisterwerk is in het begin van de vorige eeuw door de Britten gebouwd als gouverneurswoning en onderkomen voor de regering van de toen jonge deelstaat.

De buitenkant van het gebouw maakt een redelijk verzorgde indruk, maar sinds het vertrek van de Britten, in 1947, is er aan het interieur van The Old Secretariat waarschijnlijk geen onderhoud meer gepleegd. De fraaie tuin waar ooit ambtenaren tussen de middag een verkwikkende wandeling maakten, is nu een overwoekerd kerk hof voor auto's van ambtenaren en politici. Over het hele domein urineren pauzerende mannen tegen bomen, hekken en muurtjes. Ze zitten in groepjes op het gras te kaarten of te praten, niet ver van de hopen afval waarin luizige honden wroeten. Je ziet hier nooit iemand snel lopen of dynamisch bewegen, behalve als een topambtenaar of een minister arriveert of vertrekt. Dan maken alle hulptroepen haast om zich dienstbaar op te stellen, wachtend op orders.

In het gebouw lopen op een meter of drie hoog door de centrale gangen wel 25 telefoonen elektriciteitskabels horizontaal over de totale lengte van de muren. Het stucwerk zit vol barsten. In alle hoeken van de lange gangen kleeft vanaf de vloer totaan heuphoogte een roodzwarte drab tegen de muren. Tijdens het eten van ban, een sappig boomblad waarin een zoetig kruidenmengsel is verpakt, spugen de Indiërs in het openbaar. Het spul kleurt de tanden en lippen, maar dus ook hoeken in openbare gebouwen vuurrood. Een ambtenaar die voorbijkomt, leest de verbijstering van onze gezichten. Hij haalt zijn schouders op, laat zijn handpalmen zien en zegt gelaten: 'This is India.' Vijf meter verderop schraapt hij met veel rochelgeluiden zijn keel en longen en deponeert de oogst schaamteloos op de vloer.

In de werkruimtes van de kler ken ligt een onwaarschijnlijke hoeveelheid vergeelde documenten opgestapeld. Bergen halfvergaan papier in en op kasten, muffe ordners op bureaus uit de Engelse tijd, bundels beschreven vellen en enveloppen in vensterbanken, grauw en rafelig papier op iedere vierkante centimeter waar geen meubels staan. Tussen de stapels papier vallen de felrode zakken op. Ze suggereren een mysterieuze ordening, maar inhoud en bewaarplaats van de zakken berusten op louter toeval.

Er is in deze werkruimten geen computer of telefoon te bespeuren. Alleen topambtenaren allemaal heren op leeftijd hebben een pc, doorgaans louter als statussymbool. Ze weten lang niet allemaal hoe ze het apparaat moeten bedienen en laten het speeltje vaak over aan hun persoonlijk secretaris. Met de telefoon kunnen ze daarentegen heel goed omgaan. Soms staan er wel drie of vier op een apart tafeltje en op het bureaublad liggen dan nog een paar mobieltjes. De topambtenaren delen per telefoon commando's uit en regelen er vergunningen en toestemmingen mee. Beter niet per e-mail of op schrift, dat geeft maar narigheid.

Niets wordt weggegooid in de regeringsgebouwen van Bihar. Op elke afdeling in het gebouw zijn ook een paar meestal afgesloten ruimtes volgestouwd met stoelen waarvan de zitting is doorgezakt of de rugleuning het begeven heeft, aftandse typemachines, opgestapelde bureaus en ondefinieerbare dozen, pakken en zakken. Alles is bedolven onder een dikke laag stof.

Man met opvattingen

Zonder voorspraak kom je in India nergens binnen. Een politiek antropoloog uit Californië wil ons wel introduceren in zijn uitgebreide netwerk in de ambtelijke wereld van Bihar. Laten we eens beginnen bij dr. A.K. Biswas, stelt hij voor. Alsof hij kind aan huis is in The Old Secretariat, loodst hij ons moeiteloos via de dienstingang binnen in het gebouw waarvan de hoofdingang goed bewaakt wordt. De werkkamer van de premier van Bihar, het kabinet van de deelstaat en alle belangrijke departementen zijn hier immers gehuisvest. Dr. Biswas is de hoogste ambtenaar op de afdeling Informatie en Public Relations. Hij onderhoudt de contacten met de pers, sluist regeringsboodschappen door naar het publiek, verzorgt op tal van terreinen bewustwordingscampagnes. Hij staat bekend als een markante man met uitgesproken opvattingen over het Indiase kastensysteem.

Het is elf uur in de ochtend. Dr. Biswas is nog niet gearriveerd, maar de antropoloog uit Californië weet zijn persoonlijk secretaris te vermurwen: we mogen alvast plaatsnemen in dr. Biswas' kamer. Aan de muur een portret van dr. Bhim Rao Ambedkar (1891-1956), de autodidact die als untouchable het kastensysteem aanvocht, aan de wieg stond van de Indiase Grondwet en uiteindelijk zelf boeddhist werd. Een bediende stoft het bureau van zijn chef af met een precisie die welkom zou zijn op andere plekken in deze bureaucratie. Hij besprenkelt het bureaublad met zoet geurwater, legt verscheidene agenda's klaar op het vloeiblad met een stapel te paraferen documenten ernaast. Als kroon op zijn werk slaat de bediende de kalender om.

Een andere bediende zet alle stoelen rondom het bureau van dr. Biswas in het gelid en haalt de handdoek van de bureaustoel alsof het de lijkwade van Turijn betreft. Hij klopt hem voorzichtig uit en drapeert hem weer zorgvuldig op het zitvlak en tegen de rugleuning van de stoel. Vooral de chefs in de ambtelijke hiërarchie hebben een badlaken, vermoedelijk een restant uit de koloniale tijd, toen de Engelsen zuchtend en zwetend hun tropenjaren in bureaustoelen doorbrachten. De handdoek wordt één keer per week gewassen. In de archiefkast van dr. Biswas ligt een schone reserve klaar, een knalgele.

De komst van de chef is voelbaar in zijn kantoor en in het aanpalende secretariaat. De persoonlijk secretaris en de bedienden die zojuist het bureau hebben schoongemaakt, haasten zich naar buiten als reactie op een signaal dat ons volkomen ontgaan is. Even later komt de stoet van vier mensen binnen. Voorop dr. Biswas zelf, klein van postuur, bebrild en gestoken in het uniform voor topambtenaren: colbert, overhemd, pullover en stropdas. Dr. Biswas keurt ons geen blik waardig, hij is het kennelijk gewend dat er mensen op hem zitten te wachten. Direct achter hem loopt één van de bodes, de tas van zijn baas in de hand. Vervolgens komt de persoonlijk secretaris binnen, die de bureaustoel met handdoek aanschuift, precies op het moment dat dr. Biswas zich naar achteren laat zakken, blind vertrouwend op dit dagelijkse ritueel. De tweede bediende kijkt toe of alles goed gaat.

Een kwart miljoen

Dr. Biswas is in 1946 geboren in een dorp in het district Jessore, nu Bangladesh. In 1966 studeerde hij af aan de universiteit van Calcutta als econoom. Biswas deed een jaar later als één van de kwart miljoen Indiërs mee met de examens van de All-India Services (ais), de befaamde van de East India Company geërfde dienst die academici uit het hele land selecteert en klaarstoomt voor functies in het federale ambtenarenapparaat en voor topposities in de deelstaten. Babu's heten ze in India. Van de honderdduizend kandidaten kwamen er in de tijd van dr. Biswas zo'n honderdvijftig door de selectie. Topfuncties in de ambtenarij zijn nog steeds mateloos populair. Het aantal Indiërs dat jaarlijks meedingt naar een ambtelijke topfunctie, is inmiddels opgelopen tot zo'n kwart miljoen voor 65 plaatsen. Voor de examens van de Public Service Commission, die kandidaten selecteert voor lagere ambtelijke functies, staan jaarlijks miljoenen Indiërs in de rij.

'Voor een geprivilegieerd persoon is India de hemel op aarde', zegt dr. Biswas. Hij drukt op een belletje en vrijwel onmiddellijk opent een bediende de tussendeur naar het secretariaat. 'Koffie!', roept de babu zonder de bode een blik waardig te keuren. De bediende loopt achterwaarts, met gebogen schouders, de kamer uit. 'Maar mensen uit de lagere kasten zijn hier hoogst zelden geprivilegieerd. Apartheid is niets vergeleken bij het kastensysteem!'

Toch hebben lagere kasten tal van privileges, onder andere bij de toegang tot ambtelijke functies. Indiërs mogen vier keer meedingen naar een plaats in de ais, maar wie behoort tot de almaar langer wordende lijst van achtergestelde kasten (backward en other backward castes), mag zeven keer meedoen en wie afkomstig is uit de scheduled castes or tribes, mag zelfs zo vaak meedoen als hij wil.

Ook op universiteiten en in grote bedrijven zijn quota gereserveerd voor mensen uit de lagere kasten. Dr. Biswas is ondanks zijn scheduled caste doorgedrongen tot een hoge functie. Mooi, vindt dr. Biswas, maar toch zijn er van de 42 hoogste ambtenaren in Bihar maar drie, onder wie hijzelf, die tot de beperkte lijst van scheduled castes behoren, terwijl 16 procent van de inwoners van deze deelstaat uit die kasten afkomstig is. Hij vindt het een schande.

Lagere rangen kruipen voor hun bazen. Medewerkers op het secretariaat schieten buiten het zicht van hun chef in een kramp zodra de speciale telefoon van hun baas gaat. Als een afgerichte hond neemt de secretaris een pen in zijn hand, laat de punt iets boven een maagdelijk vel papier zweven, neemt de hoorn van de haak en laat een militair 'Sir!' klinken. Hij zwijgt even, schrijft niets op en beëindigt het telefoongesprek na een halve minuut met een al even onderdanig 'Sir!' De man begint koortsachtig te telefoneren, krijgt geen gehoor en belt in lichte paniek zijn baas in de kamer ernaast. Hij deelt hem in het Hindi het resultaat van zijn vergeefse telefoontjes mee. Aan de andere kant wordt zonder één woord de hoorn neergesmeten.

Toch zijn baantjes bij de overheid nog altijd de meest geliefde arbeidsplaatsen in Bihar, dat bijna 85 miljoen inwoners telt. Er zijn nauwelijks alternatieven. Industrie is er niet veel, afgezien van één petrochemisch complex ver buiten de hoofdstad, enkele kolenmijnen in het zuiden en wat kleinere fabriekjes verspreid over de deelstaat. Nogal wat mensen halen met hard werken een schamel inkomen uit de wegenen woningbouw. Massa's mensen leiden een onzeker bestaan in de straathandel, de huisnijverheid en in de landbouw, de belangrijkste georganiseerde economische activiteit.

Levensverzekering

Bihar is straatarm en veelbelovende economische initiatieven ontbreken. In zo'n omgeving is een baan bij de overheid een levensverzekering. In Bihar is de publieke sector, inclusief nutsbedrijven, goed voor ruim de helft van het bruto binnenlands product, terwijl de industrie nog geen kwart en de landbouw ruim een kwart voor hun rekening nemen. De ambtelijke banen zijn te vinden in de hoofdstad Patna, maar ook in de districten en de lagere administratieve eenheden zoals de subdivisions, de blocks en de dorpen (de panchayats). En bij de politie, waar 60.000 mensen werken; in de gezondheidszorg, waar nog eens 20.000 mensen emplooi vinden; in het onderwijs, goed voor 150.000 banen, in de agrarische voorlichting, de nutsbedrijven en de belastingdienst van Bihar waar bij elkaar nog eens een paar hon derdduizend mensen werken.

Hoe hoger de rang, hoe groter de kans dat de ambtenaren in Bihar een dikke buik hebben. De verklaring is simpel: hoge ambtenaren verdienen meer, ze hebben meer 'mogelijkheden voor extra inkomsten', zoals een hoge ambtenaar de corruptie in ambtelijke kringen eufemistisch noemt, en ze kunnen er dus beter van eten. De Secretaries, de Subdivisional Officers (SdO), de District Magistrates (dm) en de Block Development Officers (bdo) verdienen niet zozeer gigantische bedragen. Zelfs de superbabu van een deelstaat verdient niet veel meer dan 40.000 rupee (800 euro). Maar de secundaire arbeidsvoorwaarden zijn voortreffelijk: een residentie, een auto met geel zwaailicht (rood is uitsluitend voor politici) en chauffeur, gratis en goede gezondheidszorg, een pensioen, gemakkelijke toegang tot alle staatsinstellingen en tal van andere privileges.

Voor lagere ambtenaren is het inkomen naar Indiase begrippen niet onredelijk. Zij verdienen tussen de 6.000 en 10.000 rupee per maand (120 tot 200 euro). Maar ook hier zit de aantrekkingskracht in de tijd en ruimte voor bijbaantjes en met een beetje geluk komen ze vroeg of laat aan een post met veel 'mogelijkheden voor extra inkomsten'.

Landerige sfeer

In heel India ontvangen 17 miljoen mensen een inkomen van één van de 32 deelstaten of van de federale regering in New Delhi. Op de burelen van de deelstaat Bihar werken zo'n 6.500 ambtenaren. De meesten zijn bode, klerk of assistent. Officieel duurt een werkdag voor ambtenaren zeven uur. In werkelijkheid zijn de bureaus bezet van ongeveer half elf tot uiterlijk één uur en van drie tot vijf uur. Ambtenaren werken zeker niet langer dan een uurtje of vijf per dag. En dat is nog een optimistische omschrijving, want in die uren maakt 95 procent zich ook niet al te druk. Nergens zie je zinderende werkdrift, behalve op de kantoren van de ambtenaren direct onder de secretarissengeneraal. Zij controleren en paraferen vaak tot laat in de avond torenhoge stapels documenten die om onnavolgbare redenen noodzakelijk zijn voor de voortgang van het dagelijks leven in Bihar.

In een onbemand kantoor lees ik op een presse-papier het ambtenarenmotto: Punctulity is the simple test of sense of duty, devotion, dedication and decipline. Deze tegeltjeswijsheid moet van ná de Britse overheersing dateren, niet alleen vanwege de spelfouten, maar ook omdat het holle woorden zijn. In de hoge, duistere werkruimten van de honderden klerken in alle rangen en standen hangt een uitgesproken landerige sfeer. Het is niet moeilijk om ambtenaren aan te treffen met de ogen dicht, knikkebollend. Anderen staren futloos voor zich uit, achter een volmaakt leeg bureau. Kom je uren later in die ruimte terug, dan zitten ze vaak nog in precies dezelfde houding, als standbeelden.

Roze brievenboek

Toch is in deze sombere zalen wel eens iemand hard aan het werk, zoals Suresh Prasad (56), assistent op het secretariaat van het kabinet. Een vergeeld portret van Gandhi hangt boven hem scheef aan de muur. Prasad draagt smetteloos witte bovenkleding. Tegen de kou het is rond de twintig graden in Patna, winter voor de Indiërs draagt hij een kleurrijk hoofddeksel uit de deelstaat Himachal Pradesh, ten zuiden van Kashmir. Het roze keert in een wat lichtere variant terug in een van zijn brievenboeken, waarin hij dag in dag uit de schriftelijke aanvragen noteert van ambtenaren en politici die één of meer nachten willen doorbrengen in het Bihar House, het gastenverblijf van Bihar in de Indiase hoofdstad New Delhi. Verzoeken van federale ambtenaren voor een verblijf in Patna komen ook op deze afdeling terecht. Het gaat in totaal om zo'n vijftig verzoeken per dag. Als een bode ze bij Suresh Prasad brengt, heeft een klerk de brieven al voor hem uit de enveloppen gehaald. Prasad selecteert de verzoeken voor een verblijf van vijf dagen of minder. Het restant gaat naar een collega, enkele meters verderop.

Alle afzenders en de aard van de verzoeken worden nauwgezet geregistreerd in een groot brievenboek. Is het aantal verzoeken groter dan het aantal beschikbare logeerkamers in het Bihar House, dan beslist de baas van het ambtenarenapparaat zelf wie prioriteit hebben. De geparafeerde en bestempelde verzoeken komen terug naar het secretariaat van het Bihar House, waar enkele assistenten in de werkruimte van Suresh Prasad klaar zitten om ze te archiveren. In en bovenop kasten liggen stapels brieven uit lang vervlogen tijden.

Er zijn minstens acht ambtenaren druk bezig met het openen, selecteren, registreren en doorsturen van gemiddeld vijftig verzoeken per dag en met het archiveren van de beschikkingen op de verzoeken. Een telefoon, waarmee in een handomdraai gecheckt zou kunnen worden of er nog plaats vrij is in het Bihar House in Delhi, ontbreekt.

Terwijl steden als Bangalore in het zuiden van India wereldwijd een uitstekende reputatie hebben in de informatieen communicatietechnologie, heeft hier nauwelijks iemand gehoord van e-mail, laat staan van een website waarop ambtenaren hun gecodeerde verzoeken zouden kunnen insturen. Aan het einde van de dag stuurt Suresh Prasad vanuit een beveiligde ruimte een fax met door de chef gefiatteerde reserveringen voor het gastenverblijf. De vooruitgang gaat dus niet helemaal voorbij aan Bihar. Of, zoals de superbabu, Chief Secretary K.A.H. Subramanian, op elke lastige vraag over de achterblijvende economische ontwikkeling in Bihar antwoordt: 'Er wordt aan gewerkt.'

Jan Banning is fotograaf.

Will Tinnemans is journalist.

De winnende foto's van World Press Photo 2004 worden van 26 april tot 20 juni tentoongesteld in de Oude Kerk in Amsterdam.