`Integere overheid nog ver weg'

De gemeente Amsterdam heeft sinds 2001 een bureau Integriteit. Maar het zal ,,lichtjaren'' duren voordat het beleid dat moet voorkomen dat ambtenaren over de scheef gaan, goed genoeg is

De gemeente Amsterdam werd in de jaren jaren negentig geconfronteerd met een groeiend aantal fraude- en corruptieschandalen in het ambtelijk apparaat. Miljoenen aan parkeergeld verdwenen in de zakken van medewerkers. Overeenkomstige bedragen verdwenen in de zakken van ambtenaren bij het stadsvervoerbedrijf GVB en ook elders in het apparaat kwamen omvangrijke corruptiepraktijken aan het licht.

In 2001 kreeg toenmalig officier van justitie Jeroen Steenbrink de opdracht een Bureau Integriteit op te tuigen en een gemeentelijk integriteitsbeleid gestalte te geven. Sindsdien stijgt het aantal meldingen van onregelmatigheden, uiteenlopend van corruptie en fraude tot diefstal, belangenverstrengeling en het lekken van vertrouwelijke informatie.

Steenbrink is in februari teruggekeerd naar het openbaar ministerie (OM). Wat hij achterlaat is volgens burgemeester Cohen een organisatie die zich realiseert dat integriteitsbeleid meer is dan alleen maar `boeven vangen'. Het is volgens Cohen vooral ,,het investeren in de kwaliteit van het management''.

Want in de praktijk wordt de kat nog te veel op het spek gebonden, maakt de bedrijfsstructuur zelf ontsporingen wel heel erg gemakkelijk. Steenbrink: ,,Ik heb door mijn vorige baan toch al een wat gedeformeerd mensbeeld. Heftig is wel wat we tegenkomen in de risicoanalyses van bedrijfsonderdelen binnen de gemeente. Bij het doorlichten van zwakke plekken in de organisaties kwam naar voren dat daar nog heel wat te verbeteren is. Op dat front heeft de gemeente nog lichtjaren te gaan. En dat is niet typisch Amsterdams. Veel andere overheidsorganisaties die op dezelfde wijze zouden worden doorgelicht, zouden eenzelfde beeld opleveren.''

Amsterdam kent de praktijk inmiddels: van ambtenaren bij Parkeerbeheer die sjoemelden met parkeervergunningen en daar een eigen handel in dreven. Ambtenaren van het GVB die ongehinderd door leidinggevenden konden frauderen met declaratieformulieren. Of ambtenaren van stadsdelen die zonder enige aansturing hun gang konden gaan bij aanbestedingsprocedures: individuele ontsporingen zijn in de praktijk mede mogelijk gemaakt door een slechte bedrijfsvoering.

De stijgende lijn in het aantal meldingen, van 95 in 2002 naar 106 in 2003, vindt Steenbrink niet verontrustend. Het jaaroverzicht noemt onder meer corruptie, fraude, misbruik van bevoegdheden, diefstal en belangenverstrengeling als voorbeelden van ambtelijk gesjoemel. De cijfers zijn waarschijnlijk nog maar ,,het topje van de ijsberg'', zegt hij. Maar als je niet kijkt, vind je niets'', aldus Steenbrink. Burgemeester Cohen valt hem bij. ,,We doen er een hoop aan en dat lokt reactie uit. We hebben ooit gedacht dat het in Amsterdam wel zou meevallen. Dat er maar een handvol ontsporingen per jaar boven water zouden komen, was indertijd de inschatting van toenmalig wethouder Guusje ter Horst. Daar geloof ik dus niet meer in.''

Cohen reageert daarom gelaten op de vraag waarom steden als Rotterdam of Den Haag beduidend lagere cijfers van integriteitschendingen hebben. ,,Ik merk bij mijn collega's van de vier grote steden die over personeelsbeleid gaan, dat zij nauwlettend kijken naar wat wij hier doen. We zijn nu een aantal jaren met dit beleid bezig en ik vind wel dat het landelijk navolging verdient.''

Integriteitsbeleid is volgens Cohen en Steenbrink dan ook meer dan zoveel mogelijk overtreders pakken. ,,We staan nog maar aan begin van het opzetten van integriteitsbeleid'', aldus Steenbrink. ,,Je moet niet alleen kijken naar de pakkans, maar ook naar de vraag hoe de organisatie verbeterd kan worden. Opsporing en sancties opleggen zijn maar één facet van het integriteitsbeleid. Belangrijker is het wegnemen van de verleidingen en het verbeteren van de morele oordeelsvorming. Dat moet je goed en professioneel regelen. De cijfers van gepakte ambtenaren zeggen me daarom niet zoveel. Het zijn symptomen, signalen. Als ik directeuren aan tafel krijg die onderzoek willen, is mijn standaardvraag: wil je weten of die ene ambtenaar in de fout is gegaan, of wil je weten hoe de boel in je organisatie structureel verbeterd kan worden?''

Het bureau Integriteit organiseerde de afgelopen anderhalf jaar dilemmatrainingen om ambtenaren en bestuurders bewust te maken van integriteit in de besluitvorming,. Dat ging over over welke keuzes ze maken, of die uit moreel oogpunt juist zijn en of ze wel alle argumenten die daarbij een rol spelen, goed laten meewegen. Vierduizend ambtenaren en bestuurders deden daaraan mee, de leden van het college van burgemeester en wethouders niet uitgezonderd. Belangrijk, vindt Cohen. Wethouders reageerden in eerste instantie afhoudend op die dilemmatrainingen, weet Cohen. ,,Drie uur lang, vroegen sommigen? Daar hebben we helemaal geen tijd voor. Maar later was iedereen gepakt door die trainingen. Wie afwezig was, heeft dat later ingehaald.''

Zelf zegt hij er ook baat bij te hebben gehad, bijvoorbeeld in het besluit om de tippelzone aan de Theemsweg te sluiten. ,,Daar speelde het principe van uitbuiting onder prostituees, moet ik daar wel of niet aan meewerken? Maar als je het daar sluit en de prostitutie verspreidt zich. Wat zijn dan de consequenties voor de stad? Wel argument verdient voorrang? Door die trainingen ontstaan er volgens de burgemeester ,,een gemeenschappelijk denk- en redeneerpatroon''.

Langzaam sijpelt dit volgens hem door in de organisatie. ,,Het is niet iets wat opkomt en daarna weer wegzakt. Het belangrijk element is de risicoanalyse van bedrijfsonderdelen. Het besef dat we daarmee ook fraude tegengaan en de integriteit verbeteren. Je moet het zo organiseren dat je de kat niet op het spek bindt.'' Daarna volgt volgens hem ,,de repressieve kant''. ,,Opsporing en sancties zijn dan het sluitstuk van beleid. Want je moet natuurlijk ook de capaciteit en de mogelijkheid hebben om in te grijpen.''

In tegenstelling tot elders in het land heeft Steenbrink niet te klagen over de samenwerking met de politie en justitie bij zware vormen van corruptie of fraude. Dat komt voor een deel omdat Steenbrink het justitieapparaat kent en een aantal van zijn medewerkers afkomstig is van de politie. ,,We hebben geregeld overleg met politie en justitie en de politie behandelt behoorlijk wat. Ik help soms met het leggen van contacten tussen de behandelend officier van justitie en een gemeentedirecteur. Wij begrijpen ook hoe de politie een zaak aangeleverd wil hebben en we hebben de expertise in huis om dat ook te doen. We hebben ook afspraken waar we in geval van constatering aangifte moeten doen.''

De vraag of het ambtelijk apparaat inmiddels fraudebestendiger is dan 2,5 jaar geleden bij zijn aantreden, is volgens Steenbrink moeilijk te beantwoorden. Want hoe meet je dat? ,,Je zou moeten weten wat je meet. Je kunt het beoordelen aan de hand van het aantal schendingen, maar die aantallen zijn tweeërlei uit te leggen. Maar hoe kun je meten of het morele oordeel, het morele denken en handelen van ambtenaren tussen de oren zit als het om integriteitskwesties gaat. Dat vergt een heel ingewikkeld wetenschappelijk onderzoek.''