De sterkste moet zich inhouden

De dreiging van terrorisme heeft de geesten rijp gemaakt voor vergaande inperking van burgerrechten in de Verenigde Staten. Hetzelfde gevaar dreigt in Europa, zeker na de aanslagen in Madrid

Het is geen toeval dat zelfs de Verenigde Naties er niet in zijn geslaagd een algemeen aanvaarde definitie van terrorisme te produceren. Deze kwalificatie staat te veel open voor politieke interpretatie. Niet voor niets luidt het cliché: wat een terrorist is voor de één is andermans vrijheidsstrijder. De aanslag op het WTC in New York wekte een universele afschuw, die leek te wijzen op een kern van overeenstemming. Maar daarna liepen de wegen snel uiteen.

Eensgezinde afschuw is er ook nu, na de aanslagen in Madrid. Europa heeft na de aanslagen in Amerika ingrijpende maatregelen afgesproken. Met de uitvoering wil het volgens deskundigen echter minder vlotten. De vraag is of dat ligt aan het inherent middelpuntvliedende karakter van de term terrorisme. Of ligt het aan iets anders, aan de maatregelen die in naam van de terrorismebestrijding zijn genomen? De officiële mantra is steeds geweest dat terreurbestrijding nooit ten koste kan gaan van de grondbeginselen van de rechtsorde. ,,Zeker, we zullen enige vrijheid van overheidsinmenging in ons privé-leven moeten opgeven, maar we hoeven ook niet in een permanente belegeringstoestand te leven.'' Zo verklaarde minister Van Aartsen (Buitenlandse Zaken) in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, november 2001. Zijn rede staat bekend als de line in the sand-speech: `lang geleden hebben wij reeds een streep getrokken waar wij niet overheen kunnen stappen'.

Zand is echter niet direct een geruststellende metafoor voor de bescherming van burgerrechten, zo blijkt uit een diverse reeks recente publicaties. In Amerika werd direct een als `Orwelliaans' betitelde wet aangenomen, de US PATRIOT Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism). Op deze basis zijn enkele duizenden buitenlanders opgepakt en gedetineerd zonder proces. Slechts in twee gevallen kwam het tot een rechtszaak en toen werden er twee vrijgesproken. Nog afgezien van de ruim zeshonderd gedetineerden op de basis Guantanámo.

In Enemy Aliens wijst David Cole, hoogleraar rechten aan de Georgetown University, op het wijdverbreide misverstand dat vreemdelingen in de VS geen aanspraak zouden hebben op de fundamentele rechten en vrijheden die de Amerikaanse Grondwet (de wereldberoemde Bill of Rights) omschrijft. Dat geldt op de keper beschouwd echter alleen voor het kiesrecht. Zijn analyse is van belang voor Nederland, want ook hier bestaat de neiging legale vreemdelingen extra te beknotten in grondrechten als het gaat over partnerkeuze of de vrijheid van onderwijs of verkondiging.

Cole waarschuwt bovendien voor het risico dat beperkingen van de burgerrechten die zijn ingegeven door externe gevaren al gauw terugslaan op de eigen burgers. Zo zijn de mogelijkheden tot afluisteren en aftappen drastisch vergroot. De olievlekwerking van deze methoden is het thema van The War on the Bill of Rights door Nat Hentoff, een veteraan van de linkse krant Village Voice in New York en mede bekend door publicaties over jazz. Aan het slot van zijn boek waarschuwt hij dat `de nacht niet van het ene moment op het andere invalt, evenmin als onderdrukking'. Dat zijn niet zijn woorden, maar die van een langdurig zij het niet onomstreden lid van het federale Hooggerechtshof, William O. Douglas (1939-1975). Nu begint deze zorg ook langzaam door te dringen in de Verenigde Staten. Een voormalige onderminister van Buitenlandse Zaken sprak reeds openlijk over `een van de zwartste perioden in onze geschiedenis sinds MacCarthy (de instigator van een ware heksenjacht op al dan niet vermeende communisten na de Tweede Wereldoorlog)'.

Ook hier is er een boodschap voor onze contreien. Vlak na 11 september voorspelden Stol en Klerks in het Tijdschrift voor de Politie al `een cultuur van nieuwe strengheid'. Daaraan voegden zij de volgende observatie toe: `De WTC-ramp zorgt niet voor een totale omslag in de westerse controlecultuur. De trend naar een strengere houding was al ingezet.' In dat laatste zit hem de kneep. Gerichte maatregelen tegen terreurdreiging zijn volstrekt legitiem. Maar zij mogen geen dekmantel zijn om oude politieke rekeningen te vereffenen, zoals een ongereflecteerd ongenoegen over de zogeheten gedoogcultuur.

Een van de zorgelijke kenmerken van het juridisch antiterreur-offensief is zijn willekeurig karakter. Dat is structureel van aard, afgaande op de bekende expert Walter Lacqueur in deze krant van 27 september 2001: ,,[...] terrorisme berust niet op gezond verstand en elementaire logica, en hetzelfde geldt voor effectieve antiterroristische maatregelen.'' Dat een wet als de US PATRIOT Act een tijdelijk karakter heeft is geen troost. Het ligt in de verwachting dat hij slechts de zoveelste illustratie vormt van ,,het adagium dat slechts het voorlopige blijvend is'', zoals de Britse minister van Binnenlandse Zaken Roy Jenkins (achteraf) opmerkte over de draconische antiterreurwet die hij in 1974 door het parlement joeg. PATRIOT II heet al in de maak te zijn.

Ook Marianne van Leeuwen van het instituut voor buitenlandse betrekkingen Clingendael waarschuwt voor `migratie' van uitzonderingsmaatregelen tegen het terrorisme naar het gewone strafrecht. Zij doet dat in de door haar geredigeerde bundel Confronting Terrorism met bijdragen uit negen Europese landen. Aanleiding voor haar waarschuwing is vooral de ervaring in het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Maar in heel Europa bieden na de elfde september de beleidsmakers tegen elkaar op in maatregelen die het recht op een eerlijk proces en bescherming van de persoonlijke levenssfeer onder druk zetten, signaleert Monica de Boer, directeur van het Europese instituut voor wetshandhaving in Brussel. Zij spreekt van een `crowded policy space'. En dat is niet goed voor de transparantie van de Europese besluitvormingsprocessen op het gebied van recht en orde, die net een beetje op gang kwam.

De gevaren voor de burgerlijke vrijheden zijn gevarieerd: van speciale detentie van vreemdelingen en politie-optreden tegen `normale' actiegroepen tot snuffelen in e-mails. Een probleem apart is de strafbaarstelling van ondersteunende activiteiten. Joshka Fischer was nog niet een medeplichtige van terreurdaden omdat een lid van de Rote Armee Faktion in de jaren zeventig in zijn huis overnachtte. Toch heeft het de huidige Duitse minister van Buitenlandse Zaken wel enige moeite gekost het verschil duidelijk te maken.

In Nederland is nu wetgeving in de maak die leidt tot een gevaarlijke `bewijsversimpeling', zoals het is uitgedrukt. Dat is het gevolg van een Europees kaderbesluit. Dit verplicht Nederland het `terroristisch oogmerk' in zijn wetgeving op te nemen als (mede)bepalend element van strafbaarheid. Tot dusver heeft de Nederlandse strafwetgever er wel voor opgepast `de psycholoog te spelen'. Zo wordt het uitgedrukt in Terrorisme, Europa en strafrecht, een cahier van het strafrechtelijk instituut Van Hamel (Universiteit van Amsterdam). Bedoelingen zijn moeilijk te achterhalen. Het hoort in het strafrecht primair te gaan om schadelijk gedrág.

Ons strafrecht is een `gedragingsstrafrecht', aldus de hoogleraar strafrecht Stolwijk. Dat is een van de redenen waarom ons wetboek van 1886 het zo lang heeft uitgehouden. De aantasting van concrete rechtsgoederen zoals leven, vrijheid en veiligheid staat centraal. Met het terroristisch oogmerk haalt Nederland de hele politieke controverse over het terrorisme binnen zijn strafrechtspleging. `Een jacht op een roze olifant', zoals Van Leeuwen het noemt, die belangrijke strafrechtelijke waarborgen dreigt te doen vervagen.

Voor Stolwijk is het toch de vraag of het huis-tuin-en-keukenstrafrecht de strijd tegen het terrorisme wel aankan zonder te veel concessies te doen. Hij ziet wel iets in speciale wetgeving, gepositioneerd tussen het strafrecht en het oorlogsrecht. En dat is ook het telkens terugkerend dilemma in veel juridische beschouwingen: moeten we terrorisme nu zien als criminaliteit of als oorlog? President Bush heeft duidelijk gekozen. Maar bij nader inzien is het helemaal niet zo duidelijk, zoals Timothy Garton Ash uiteenzette op de opiniepagina van deze krant van 22 januari. Deze oorlog is zoals hij het noemde gericht tegen een abstract begrip. `Je kunt een abstract begrip niet gevangennemen, je kunt angst niet neerschieten.'

Sleutel tot de bestrijding van het terrorisme is de observatie die Van Leeuwen doet in haar inleiding: `dat terroristen in staat zijn tot verschrikkelijk bloedvergieten mag niet het feit verhullen dat terrorisme in wezen voortkomt uit zwakte, niet uit kracht.' Dat heeft gevolgen voor de aanpak, of het nu om militaire operaties gaat of het strafrecht of het inlichtingenwerk waarop zij terecht veel nadruk legt. Steeds geldt: `als democratieën constitutionele bochten in de weg afsnijden in hun strijd tegen terrorisme, zijn het de tegenstanders die er voordeel uit trekken en hun doel bereikt zien.' Michael Ignatieff concludeerde kort en krachtig: `De sterken moeten begrijpen dat terughoudendheid de voorwaarde is voor de overwinning.'

David Cole: Enemy Aliens. Double Standards and Constitutional Freedoms in the War on Terorism. The New Press, 315 blz, €27,43

M.M. Dolman (red.): Terrorisme, Europa en strafrecht. Amsterdam University Press, 94 blz. €9,95

Nat Hentoff: The War on the Bill of Rights and the Gathering Resistance. Seven Stories Press, 176 blz €20,25 Marianne van Leeuwen (red.): Confronting Terrorism. European Experiences, Threat Perceptions and Policies. Kluwer Law International, 238 blz. €50,-