Wat vindt u er zelf van?

Nederland kolkt van de meningen over integratie, maar wat is het? Het rapport van de commissie-Blok, waarover de Tweede Kamer volgende week wil praten, staat bol van de waardevolle gegevens, maar biedt toch geen antwoord. Zes conclusies die de commissie had kunnen trekken.

Opeens bevolkten ze de krantenpagina's: de vignetten van de moskee bezoekende IT'er `Mohamed' en de naar Goede Tijden Slechte Tijden kijkende hoofddoekdraagster `Fouzia'. Twee portretten van fictieve allochtonen op basis waarvan een commissie van `opinieleiders' op verzoek van de overheid zou moeten vaststellen wie meer en wie minder geïntegreerd is. Het plan voor deze aanpak kwam van minister Rita Verdonk van Vreemdelingenzaken.

Voorzitter Stef Blok en de andere leden van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid van de Tweede Kamer moeten zich achter de oren hebben gekrabd. Hadden ze net bijna 2.400 pagina's rapportage afgeleverd waarin álles over integratie en integratiebeleid was samengevat, komt de minister met een voorstel waarvoor in de verste verten geen aanzet te vinden is in hun rapport. Hadden ze dan tóch iets over het hoofd gezien?

Ja, inderdaad. Verdonk worstelt namelijk met de vraag wat integratie nu eigenlijk is, en wanneer een allochtone Nederlander als `geïntegreerd' kan worden beschouwd. In plaats van een antwoord te formuleren op basis van haar eigen politieke uitgangspunten, besloot ze de beantwoording van die vraag uit te besteden. Vandaar het onderzoek met de vignetten.

De minister is niet de enige die op deze vraag antwoord wil hebben. Voormalig gastarbeider M. Kharsoufa, woonachtig te Tilburg, wil het ook weten. Hij vroeg het toen hij als getuige door de commissie werd gehoord. ,,Wat denkt u zelf dat integratie is?'', was de wedervraag. Een andere getuige, voormalig gastarbeider F. Di Maio, maakte zich op zijn beurt boos over die vraag. ,,Dat zou ik nu eens graag van de commissie horen. Wat verstaan jullie nu onder integratie in Nederland?'' Opnieuw was een tegenvraag het antwoord.

Veel getuigen van de commissie-Blok kregen de vraag voorgelegd wat zij nu vonden dat integratie is. Zo'n aanpak kan zinvol zijn, als je die antwoorden gebruikt om met de getuigen tot een betere eigen definitie te komen. Maar dat heeft de commissie niet gedaan. Integendeel, hoe vaag de formuleringen van de getuigen ook waren, de commissie liet het voor wat het was. A. Tonca, voorzitter van het inspraakorgaan Turken, gevraagd naar een definitie van integratie en integratiebeleid: ,,Wat ik onder integratiebeleid versta, is dat wij in deze samenleving een gemeenschappelijke waarde hebben, ieder vanuit zijn eigen etniciteit of identiteit, dat er een gemeenschappelijke waarde ontstaat, zodat wij in deze samenleving goed met elkaar kunnen leven.'' Dat is zijn definitie van integratiebeleid, over integratie zelf komt hij niet meer te spreken. En de commissie vraagt er niet meer naar.

Pas in het eindrapport komt de commissie met een eigen definitie. `Een persoon of groep is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving wanneer er sprake is van gelijke juridische positie, gelijkwaardige deelname op sociaal-economisch terrein, kennis van de Nederlandse taal en wanneer gangbare waarden, normen en gedragspatronen worden gerespecteerd.'

Maar is integratie nu iets dat je vaststelt van een individu, of van een bepaalde verzameling individuen? Voor allebei is wel wat te zeggen, maar het is niet hetzelfde. Minister Verdonk kiest met haar vignetten voor de eerste weg. Als je hebt vastgesteld hoe je dat precies wilt meten, kun je zo van elke Nederlandse ingezetene de mate van integratie bepalen – het is niet haar bedoeling, maar dat kan dan óók van autochtonen. Alleen, dan moet je wel nadenken over de mogelijke consequenties. Want stel dat daar uitkomt dat ook honderdduizenden autochtonen maar matig geïntegreerd zijn, welke gevolgen voor het beleid zou de overheid daar dan aan moeten verbinden?

Het alternatief, het meten van integratie per groep, is waarschijnlijk voor het overheidsbeleid aanzienlijk vruchtbaarder. Een bepaalde categorie van de bevolking is dan geïntegreerd als die in de statistieken op gekozen criteria niet meer te onderscheiden is van de bevolking als geheel. Dat kun je elk jaar van elke afzonderlijke categorie meten, zodat je niet alleen kunt vaststellen of Turken nu meer geïntegreerd zijn dan drie jaar geleden, maar ook of Turken meer of minder geïntegreerd zijn dan Marokkanen, sneller of juist langzamer integreren, enzovoorts. Als de integratie van een bepaalde categorie te langzaam gaat, kun je proberen die met gerichte maatregelen te versnellen.

Het rapport van de commissie-Blok beslaat vijf bundels op het formaat van telefoonboeken, dicht bedrukt met kleine lettertjes. Drie delen vormen de weerslag van uitbesteed onderzoek, een deel bevat de integrale weergave van de getuigenverhoren, en een deel bevat de eindrapportage van de commissie.

De ochtend dat het rapport verscheen, werd het neergesabeld door woordvoerders van een Kamermeerderheid (CDA, VVD en LPF). Dat kon niet zijn omdat het geen goed rapport was – nog niemand had dat pak papier kunnen lezen – maar omdat de conclusies hen niet aanstonden. De integratie van veel allochtonen is geheel of gedeeltelijk geslaagd, concludeerde de commissie, zonder dit succes overigens toe te schrijven aan het overheidsbeleid. De overwegend rechtse critici bezigden liever formuleringen als `de integratie is mislukt' en `harde aanpak is noodzakelijk'. In de stortvloed van politieke kritiek op de conclusies is inhoudelijke kritiek op het onderzoek op de achtergrond geraakt. Dat is jammer, want er valt veel over te zeggen.

Het interessantste deel om te lezen is deel drie, het bronnenonderzoek van het Hilda Verwey-Jonker Instituut. Juist om dit onderzoek is veel te doen geweest, toen voormalig commissielid Ali Lazrak het instituut bekritiseerde omdat het te zeer betrokken zou zijn geweest bij het beleid om er onbevooroordeeld onderzoek naar te kunnen doen. Onder druk van de commotie, besloot de commissie het tot dan toe geheime rapport vrij te geven. Wie goed zocht kon daarna een elektronische versie vinden op de website van het instituut.

Na lezing van dit derde deel is het een raadsel waarom de commissie niet heeft besloten dit rapport te publiceren zodra het was opgelever. En waarom ze er niet voor heeft gezorgd dat het met een aantrekkelijk kaftje (en aanzienlijk goedkoper dan de negentig euro die Sdu er nu voor vraagt) in flinke stapels in de boekwinkel is komen te liggen. Want hoewel de bekritiseerde onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut maar tien weken de tijd hadden om het onderzoek naar dertig jaar integratiebeleid uit te voeren, hebben ze een handzaam overzicht verschaft. De kritiek over vooringenomenheid van het instituut is dan ook direct verstomd toen de tekst eenmaal beschikbaar was.

Met dit deel drie beschikte de commissie-Blok over een rijke bron van empirisch materiaal over integratie en integratiebeleid waar in de verhoren en in de eigen analyse verder op had kunnen voortbouwen. Maar in beide gevallen is dat slechts in zeer beperkte mate gebeurd.

In de verhoren vroeg de commissie te veel naar de meningen van getuigen en te weinig naar hoe iets nu daadwerkelijk zat of was gegaan. Voormalig CNV-voorzitter Hofstede werd ondervraagd over het opheffen van de functie `beleidsadviseur minderheden' bij de arbeidsvoorziening. ,,Hoe kijkt u daartegenaan?'', vraagt het commissielid Ineke van Gent, in plaats van: hoe ging dat, wat gebeurde er met die mensen, werden ze ontslagen of kregen ze een andere functie, wat werd er gedaan om hun kennis te behouden? Van Gent wil vervolgens van Hofstede weten of de arbeidsvoorziening over voldoende instrumenten beschikte om haar werk te doen. ,,Op de arbeidsvoorziening in zijn totaliteit heb ik niet voldoende zicht'', antwoordt Hofstede. Hij was immers maar bestuurder geweest van de arbeidsvoorziening in één regio.

Zo'n situatie komt vaak voor: commissieleden stellen de vragen waar zij mee zitten, en die spelen meestal op een hoger aggregatie- of abstractieniveau dan dat waarop de getuigen ervaring of deskundigheid hebben. Maar het omgekeerde komt ook voor: generalisten werden ondervraagd over details waar ze geen zicht op hadden. Op de vraag of hij kon aangeven waar hij tekorten had waargenomen bij het bemiddelen van allochtone werkzoekenden, antwoordde voormalig minister van Sociale Zaken Bert de Vries: ,,Dat wil ik niet en dat kan ik niet op dit moment, omdat je als bewindspersoon te ver van de uitvoeringspraktijk af zit om het heel specifiek te kunnen beoordelen.''

Ook in de analyse van het materiaal schiet de commissie tekort. Het grootste deel van het eindrapport van de commissie (deel 1) bestaat uit citaten uit de andere delen en citaten uit onderzoeksrapporten van SCP, CBS en anderen. Na die aaneengeregen citaten komen er ineens conclusies. Veel conclusies zijn rechtstreeks overgenomen van een getuige of van een onderzoeksrapport. Hier is de commissie `Knippen-en-Plakken' aan het werk geweest. Maar waarom nu juist die conclusie is overgenomen en een andere niet, blijft onduidelijk. Wat de commissie heeft nagelaten is heel simpel: redeneren.

Het ontbreken van een intellectuele brug tussen feiten en conclusies maakt die conclusies niet per se onjuist. Wie de moeite neemt om de belangrijke onderzoeksrapporten van de laatste jaren te bestuderen en zich te verdiepen in de gangbare theorieën over integratie kan er niet omheen dat integratie van omvangrijke groepen immigranten enkele generaties vergt; dat de groepen waarvan de toestroom in de jaren vijftig en zestig is opgehouden (uit Indonesië, Italië en vooral Spanje) uit de probleemstatistieken zijn verdwenen; dat de groep die vooral in de jaren zeventig kwam (Surinamers) hen nu in hoog tempo volgt; en dat de grote groepen waarvan de immigratie nog voortduurt (Turken en Marokkanen bijvoorbeeld) hun positie qua scholingsniveau en arbeidsparticipatie jaar op jaar verbeteren. Kortom, er is inderdaad geen aanleiding te veronderstellen dat de integratie is mislukt.

Het gebrek aan redeneringen in het eindrapport is niet op alle terreinen even schrijnend. Volkshuisvesting springt er in positieve zin uit: het bevat meer analyse dan de hoofdstukken over arbeid of onderwijs. Dat laatste hoofdstuk eindigt met conclusies als: het opleidingsniveau van ouders is de sterkste bepalende factor voor de onderwijskansen van kinderen (dat weten we al decennia), scholen worden geconfronteerd met een toestroom van allochtone kinderen (what else is new?), en de resultaten van gebiedsgericht beleid hangen af van lokale omstandigheden en de inzet van lokale bestuurders.

In plaats van reeds bekende conclusies over te nemen uit eerder onderzoek had de commissie meer werk kunnen maken van bredere, sectoroverstijgende analyses. Hieronder volgen zes voorbeelden van algemenere conclusies die de commissie had kunnen trekken op basis van het beschikbare materiaal.

Ten eerste.Algemeen oftewel `generiek' beleid heeft vaak veel meer invloed op integratieprocessen dan specifiek beleid voor allochtonen. Door het op grote schaal opknappen van woningen in oude buurten bijvoorbeeld verbeterde de huisvesting van allochtonen aanzienlijk, hoewel dat nooit het uitgangspunt is geweest van het stadsvernieuwingsbeleid. De keerzijde was dat de huren flink stegen, wat slechts ten dele werd gecompenseerd door een hogere huursubsidie. Deze combinatie betrof veel allochtonen waardoor hun koopkracht verslechterde. Ook dát was nooit de bedoeling van enig beleid.

Een ander voorbeeld. Melkertbanen waren bedoeld om langdurig werklozen weer aan de slag te helpen. In de praktijk betreft dit vaak allochtonen. Nu het kabinet-Balkenende wil bezuinigen op deze banen, waarschuwt het SCP dat die bezuinigingen allochtonen zwaar zullen treffen. Noch het positieve effect van het creëren van de gesubsidieerde banen, noch het negatieve effect van het bezuinigen erop was gericht op allochtonen. De Amsterdamse hoogleraar etnische studies Rinus Penninx concludeert expliciet bij zijn definitie van integratiebeleid: ,,Algemene processen in de samenleving zijn veel belangrijker voor de positie van met name immigrantengroepen dan het specifieke beleid.''

Met zo'n conclusie kan de Tweede Kamer uit de voeten. Door alert te blijven op de effecten van algemeen beleid op de positie van allochtonen kan de politiek waarschijnlijk krachtiger sturen dan door allerlei bijzondere maatregelen. Dat zou zelfs systematisch kunnen worden aangepakt door een `integratie effect rapportage' te maken voor grote beleidswijzigingen op relevante gebieden zoals volkshuisvesting, onderwijs en arbeidsmarkt.

Ten tweede. Beleid krijgt onvoldoende tijd om te worden uitgevoerd. Neem het zogeheten `EMO-plan' om leden van etnische minderheden aan het werk te helpen bij de overheid. In de jaren 1991-1995 zou een netto instroom van 2.500 allochtonen moeten plaatshebben. Bij een tussentijdse evaluatie in 1993 blijkt op dat moment de helft te zijn gerealiseerd. Is de tweede helft ook gelukt? Dat weten we niet: in 1994 is er namelijk nieuw beleid gekomen en sindsdien zijn de resultaten van de EMO-maatregel niet meer bijgehouden.

In het onderwijs kost het invoeren van nieuw beleid in de schoolpraktijk al snel zes jaar of langer, betoogt voormalig onderwijsambtenaar J. Kloprogge. Beleidsmakers houden daar nauwelijks rekening mee en zetten na vier jaar al weer nieuwe maatregelen op de rails. Volkshuisvesting is naar zijn aard een nog trager beleidsveld: plannen maken, slopen en bouwen kost vele jaren. Niettemin schrijft de commissie: `De doelstelling van differentiatie van de bevolkingssamenstelling die in de Verstedelijkingsnota (1997) was geformuleerd, wordt in de nota Mensen, Wensen, Wonen (2000) weer verlaten.'

Hetzelfde verschijnsel doet zich dus voor bij beleid voor de arbeidsmarkt, het onderwijs en de volkshuisvesting. Zo'n sectoroverstijgend patroon moet leerzaam zijn voor de politiek. Als die erin zou slagen de natuurlijke neiging te onderdrukken om na het signaleren van een probleem telkens weer nieuw beleid te formuleren, dan kan ingezet beleid echt worden uitgevoerd en – wie weet – iets doen aan het probleem in kwestie.

Ten derde. Beleid wordt vaak `zo maar' beëindigd. Een actief lid van een bewonersorganisatie in het Rotterdamse Zuidwijk: ,,Er is tweeënhalf jaar geleden al een wijkintegratieplan opgezet. Wij hebben daar cursussen voor gevolgd en nascholing gehad. Er is een aanbeveling naar de deelgemeente gegaan en we hebben er nooit meer iets van gehoord.'' Ella Vogelaar, voorzitter van de met veel tamtam ingestelde `Taskforce Inburgering', vertelt: ,,We hebben acht adviezen uitgebracht, maar er is er slechts eentje overgenomen in het nieuwe beleid.'' De commissie constateert daarop: `De regering heeft nooit officieel op het slotdocument van de Taskforce Inburgering gereageerd en ook in de Tweede Kamer is er niet over gedebatteerd.'

De commissie had op basis van zulke voorbeelden de aanbeveling kunnen doen dat de politiek vaker stil moet staan bij de vraag hoe beleid beëindigd wordt en niet alleen maar hoe het begint. Aan het eind valt er namelijk iets te leren.

Ten vierde. Opgebouwde deskundigheid verdwijnt met de uitvoerders van beleid. Het duizendbanenplan voor Molukkers is hiervan een fraai voorbeeld. Met een tweezijdige aanpak – gericht op werkloze Molukkers én op werkgevers die hen in dienst zouden kunnen nemen – verdween de hoge structurele werkloosheid onder deze bevolkingsgroep volledig. Een voorbeeld van heel gericht én succesvol beleid. Maar met de resultaten is niets gebeurd, constateert het Verwey-Jonker Instituut verbaaasd. Een vergelijkbare projectaanpak is nooit voor andere doelgroepen toegepast. De deskundigheid die was opgebouwd is met de medewerkers vertrokken toen het project was afgelopen. De `beleidsadviseurs minderheden' van de arbeidsvoorziening, die in het gesprek met voormalig CNV-voorzitter Hofstede ter sprake kwamen, vormen een ander voorbeeld. De functie werd opgeheven, en waar de opgebouwde expertise bleef was niet de zorg van beleidsmakers. Politici nemen graag een term als `de kennissamenleving' in de mond. Maar – zo hád de commissie op basis van zulke voorbeelden kunnen concluderen – bij het ophouden met beleid vragen ze zich zelden af hoe opgebouwde deskundigheid kan worden behouden.

Ten vijfde. Er is weinig kennis beschikbaar over de uitvoering van beleid. Zo is de toewijzing van goedkope huurwoningen grotendeels in handen van woningbouwcorporaties. Hoe ze dat doen is tamelijk ondoorzichtig en of er daardoor meer spreiding of juist meer concentratie van allochtonen optreedt is onduidelijk. Basisscholen krijgen extra geld voor allochtone leerlingen. Jarenlang bestond op het departement en bij de Kamer geen enkel inzicht in wat de scholen met dat geld deden, laat staan of dat hielp om de onderwijsachterstanden van die kinderen te verkleinen. De commissie hád op basis hiervan de aanbeveling kunnen doen dat uitvoerders van beleid – zoals corporaties en scholen – moeten worden verplicht stelselmatig te rapporteren hoe ze dat beleid hebben uitgevoerd.

Ten zesde. Op tal van terreinen ontbreken adequate statistieken. De directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, Paul Schnabel, noemt bijvoorbeeld de onderwijsstatistieken `wat leugenachtig', omdat ze geen niveaus onder het lager onderwijs kennen. Het verschil tussen acht jaar basisschool en nooit naar school zijn geweest is groot. Maar onzichtbaar in de cijfers.

Vluchtelingen vormen een bijzondere categorie immigranten, voor wie allerlei specifiek beleid is ontwikkeld. Maar hoeveel vluchtelingen werkloos zijn en hoeveel er een baan hebben is niet bekend. De commissie heeft ook gezocht naar cijfers over het aantal gastarbeiders dat in de jaren zeventig en tachtig in de WAO terechtkwam: niet te vinden, want afkomst werd niet geregistreerd.

Statistieken ontbreken niet alleen over de situatie in Nederland: vooral internationaal vergelijkend onderzoek wordt node gemist. Hoe doen Marokkaanse kinderen het bijvoorbeeld op Vlaamse scholen, in vergelijking tot Belgische kinderen? Idem voor Turkse kinderen ten opzichte van Duitse op Duitse scholen. Zijn die verschillen groter, kleiner, anders dan in Nederland? Zo ja, hoe komt dat? Daar weten we allemaal erg weinig van.

Op diverse plaatsen wordt geconstateerd dat bepaalde kwesties nooit onderzocht zijn. De commissie hád die kwesties allemaal op een rijtje kunnen zetten, hád daar prioriteiten aan kunnen toekennen, en hád kunnen aanbevelen dat de Tweede Kamer uitspreekt dat zulk onderzoek spoedig moet worden uitgevoerd. Dat heeft de commissie allemaal niet gedaan.

De Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid heeft de gelegenheid gehad om met nieuwe antwoorden en nieuwe vragen te komen, juist in een tijd dat er ruimte is om zaken te bespreken die lang niet bespreekbaar waren. Maar het zijn anderen dan de commissieleden die het voortouw hebben genomen in het debat. Dat mag de commissie zich best aanrekenen. Bruggen bouwen is een 2.397 pagina's tellende compilatie van gemiste kansen.

Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid: Bruggen bouwen. Sdu Uitgevers. 2397 blz, €275,– Los verkrijgbaar: deel 1, €95,–, deel 2 €100,– deel 3 €90,–, deel 4 €68,–, deel 5 €40,–