Judasloon voor de schatkist

Ondanks veel kritiek houdt Nederland vast aan zijn status als belastingparadijs. De grensoverschrijdende `Holland-route' kost andere landen handenvol geld, maar onze schatkist wil de inkomsten en de hoogwaardige werkgelegenheid niet missen. Portret van een fiscale vrijstaat.

De schatkist van veel industrielanden lijdt bloedverlies door belastingbesparende kunstgrepen, waarbij de Nederlandse fiscus hand- en spandiensten verleent. Onze minister van Financiën toucheert voor die assistentie een judasloon van ten minste 0,5 miljard euro per jaar. De rest van de wereld voert de druk op om onze regels aan te passen. Maar het kabinet kan zijn dertig zilverlingen niet missen, zeker bij de huidige laagconjunctuur.

Al dipt onze economie, de schoorstenen roken nog. Ondernemingen en de overheid produceren dit jaar goederen en diensten ter waarde van in totaal 465 miljard euro. Van dit bruto binnenlands product (bbp) romen fiscus en instanties die de sociale verzekeringen uitvoeren 40 procent af voor de bekostiging van collectief georganiseerde voorzieningen, zoals waterbeheer, onderwijs en allerlei soorten uitkeringen. Het lastenpeil – 40 cent van elke in ons land verdiende euro – bezorgt Nederland op de ranglijst van de internationale belastingcompetitie een plaats in de middenmoot. Zweden en Denemarken zijn lijstaanvoerders. Daar claimt de overheid de helft van het bbp. Van onze concurrenten binnen de Europese Unie is Ierland hekkensluiter met een lastenpeil van slechts 30 procent.

Gortdroge cijfers uit belastingstatistieken bevestigen dat burgers aan de benedenloop van Rijn en Maas bij het vullen van de schatkist een fikse aderlating ondergaan. Uiteraard weten deelnemers aan het zwarte circuit, die welbewust inkomsten voor de fiscus verzwijgen, zich voor een deel aan de belastingdruk te ontworstelen. Al een kwart eeuw doen wilde schattingen de ronde over de omvang van de fiscale fraude. Jaarlijks zou het mogelijk gaan om 15 procent van het bbp, of 70 miljard euro. Dat bedrag lijkt veel te hoog. Onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) maakt aannemelijk dat de omvang van het zwarte circuit eerder in de buurt van de 20 miljard euro ligt.

Net zoals aan de fiscus opgegeven inkomsten worden ook verzwegen inkomsten besteed dan wel opgepot. Zou over niet gedeclareerde inkomsten, daaruit gefinancierde bestedingen en zwart spaargeld voortaan netjes belasting worden betaald, dan ontving de minister van Financiën jaarlijks bijna 10 miljard euro extra. Het kabinet zou die meevaller kunnen gebruiken om in één klap een groot deel van het begrotingstekort weg te werken. Een andere bestemming van de extra belastingontvangsten zou een algemene tariefverlaging zijn. Of het kabinet zou minder hoeven te bezuinigen op de overheidsuitgaven voor zorg, politie en onderwijs.

Door de schatkist tekort te doen stelen fiscale fraudeurs van hun eerlijke landgenoten. Effectieve fraudebestrijding is daarom van groot belang. Met dat oogmerk mag de overheid inbreken in de persoonlijke levenssfeer van de belastingbetalers. Anders komen steeds meer burgers in de verleiding het verkeerde voorbeeld te volgen. Uiteindelijk bezwijkt dan het financiële fundament onder de verzorgingsstaat.

Om het gevoel te versterken dat iedereen volgens de bedoeling van de wetgever meebetaalt voor de instandhouding van onze collectieve voorzieningen, moet de overheid ook hard optreden tegen de bewoners van fiscale vrijstaatjes. Een week geleden onthulde het dagblad De Telegraaf – op gezag van een klokkenluider uit de belastingdienst – dat de belastingaanslagen van veel bewoners van woonwagenkampen en Hells Angels niet daadwerkelijk worden ingevorderd. Op aandrang van de Tweede Kamer inventariseert de politiek verantwoordelijke staatssecretaris Wijn nu hoe wijdverbreid deze praktijk is. Vooruitlopend op de uitkomsten van zijn onderzoek staat één ding wel vast. In vergelijking met de omvang van het totale zwarte circuit gaat het – in termen van euro's – bij de vrijstaatjes om een schijntje. Het is wat merkwaardig dat de volksvertegenwoordigers zich juist over déze misstand bij de belastingheffing zo opwinden.

Behalve profiteurs van het zwarte circuit bestaat er nog een groep belastingbetalers die Nederland als fiscale vrijstaat ervaren. Transnationaal werkzame ondernemingen als Parmalat, grote buitenlandse investeerders als de Deutsche Bank, popsterren als de Rolling Stones en topsporters zoals Steffi Graf beschouwen ons land – ondanks de stevige tarieven en een lastenpeil van 40 procent van het bbp – als een onvervalst belastingparadijs. Ons belastingstelsel biedt buitenlanders namelijk de mogelijkheid op volstrekt legale manieren zeer veel belasting te besparen. Alles draait daarbij om de belastingverdragen die Nederland met ongeveer tachtig andere landen heeft gesloten.

Neem het geval van de Shinsei Bank, die in 1999 door de Japanse regering van de ondergang werd gered. Een saneringsoperatie die de Japanse belastingbetalers uiteindelijk 38 miljard dollar heeft gekost. Een groep banken en grote beleggers – waaronder Deutsche Bank, Paine Webber en Mellon Bank – kocht de gesaneerde bank vervolgens op voor 1 miljard dollar. Zij brengen op dit moment een deel van de aandelen naar de beurs en realiseren daarbij een geschatte vermogenswinst (capital gain) van 1 á 1,5 miljard dollar. In Japan is daarover 30 procent belasting verschuldigd.

Om deze belasting te ontlopen, hebben de investeerders met vooruitziende blik in Nederland samen een commanditaire vennootschap (CV) opgericht, New LTCB Partners. Via deze CV houden zij de aandelen Shinsei Bank. Bij de lopende beursgang maken zij de vermogenswinst dus in Nederland, niet in Japan. Op grond van het tussen Nederland en Japan gesloten belastingverdrag valt het recht om over deze winst belasting te heffen toe aan Nederland. In ons land is deze winst evenwel vrijgesteld van belastingheffing. Door gebruik te maken van de Holland-route weten de investeerders zodoende 300 tot 500 miljoen dollar belasting te besparen (30 procent van de capital gain van 1 à 1,5 miljard).

Dat zit de autoriteiten in Japan natuurlijk niet lekker. Zij hebben overleg geopend met Den Haag om het verdrag aan te passen. Japan eist het recht op om in de toekomst belasting te heffen over vermogenswinsten die zijn behaald bij verkoop van ondernemingen, zoals Shinsei Bank, die zijn gered met geld van de belastingbetalers.

De tachtig belastingverdragen bevatten nog een sleutel die het succes van belastingparadijs Nederland kan verklaren. De meeste landen heffen een `bronbelasting' op rente, dividend en royalty's, voordat die aan buitenlandse gerechtigden worden overgemaakt. In door ons land gesloten belastingverdragen worden die bronheffingen sterk verminderd, wanneer de ontvanger van rente, dividend en royaltyvergoedingen in de lage landen is gevestigd.

Zo houdt Italië op alle rentebetalingen naar het buitenland 27 procent in. De daar gevestigde onderneming Parmalat wenste op de internationale kapitaalmarkt miljarden aan te trekken. Door de bronheffing van 27 procent zouden kapitaalverschaffers van elke euro rentevergoeding netto slechts 73 cent in handen krijgen. Daarom richtte de leiding van Parmalat een dochtermaatschappij in Nederland op, de Parmalat Finance Corporation. Deze BV zoog bijna 6 miljard euro uit de markt (die zoals bekend inmiddels spoorloos is verdwenen). Via een concernlening werden deze miljarden prompt doorgeschoven naar de Italiaanse moeder. Het tussen Italië en ons land gesloten belastingverdrag bepaalt dat de bronheffing wordt teruggebracht van 27 tot slechts 10 procent, wanneer de rente aan schuldeisers in Nederland wordt vergoed. Uitgaande van een rente van 7 procent (over 6 miljard aan leningen) valt het belastingvoordeel door inschakeling van de Nederlandse financieringsdochter te berekenen op ruim 70 miljoen euro per jaar (17 procent minder bronheffing over 420 miljoen rente).

Nederland kent geen bronheffing op rente. Parmalat Finance Corporation kon dus de van de Italiaanse moeder ontvangen rente zonder meer uitbetalen aan de kapitaalverschaffers. De van Parmalat in Italië ontvangen rente valt weg tegen de rente die verschuldigd is aan investeerders die hun geld aan de BV hebben toevertrouwd. Per saldo maakt de BV geen belaste winst. De Nederlandse fiscus vist in beginsel achter het net.

Zo'n uitkomst verdraagt zich slecht met de Hollandse handelsgeest. Daarom wil onze belastingdienst alleen meewerken aan dit soort constructies, mits bij de financieringsdochter een bescheiden winst kan worden belast. Over de omvang van de winst worden vooraf afspraken gemaakt (ruling). Die is belast tegen het normale tarief van de winstbelasting (34,5 procent). De opbrengst voor de schatkist valt te beschouwen als een soort judasloon, dat onze minister van Financiën incasseert, omdat zijn ambtenaren loyaal meewerken aan grensoverschrijdende juridische constructies die gaten slaan in de schatkist van derde landen.

De meeste landen houden ook bronheffing in op royalty's en patentrecht die worden betaald aan in het buitenland gevestigde rechthebbenden. Zo claimt bijvoorbeeld Italië op uitgaande royalty's een bronheffing van effectief 22,5 procent. Zij wordt in het verdrag met Nederland teruggebracht tot 0 procent. Daarom exploiteert de Engelse popgroep de Rolling Stones zijn muziek via een Nederlandse BV. Elke euro die zij in Italië verdienen, kan krachtens het belastingverdrag zonder inhouding van 22,5 procent bronheffing naar Nederland worden overgeboekt. Nederland kent geen bronheffing op royalty's. De BV kan dus het volle bedrag van de uit Italië (en andere landen) ontvangen royalty's doorsluizen naar een juridisch vehikel van de bandleden, dat hoogstwaarschijnlijk in een belastingparadijs zoals de Bermuda's of de Kaaiman-eilanden gevestigd is. In deze belastingparadijzen blijven de royalty's onbelast, want een winstbelasting is daar onbekend. Wel eist de Nederlandse fiscus opnieuw `sluisgeld': over een klein deel van de via ons land stromende royalty's en andere opbrengsten is winstbelasting verschuldigd, voordat de Nederlandse royalty-BV de rest van de binnengekomen miljoenen kan doorstoten naar een tropisch belastingparadijs.

Financieringsdochters, royalty-BV's en zo meer staan bekend als bijzondere financiële instellingen (BFI). Een BFI heeft doorgaans geen personeel in dienst. Het beleid bij deze brievenbusmaatschappijen wordt uitgestippeld door de elders gevestigde oprichters. Het noodzakelijke papierwerk is toevertrouwd aan de ingeschakelde belastingadviseur, een advocatenkantoor of een van de bijna 200 trustmaatschappijen. Door Nederlandse brievenbusmaatschappijen stroomt 3 tot 4 biljoen euro per jaar. Dit gegeven is afkomstig van De Nederlandsche Bank, die sinds afgelopen maandag toezicht op de trusts houdt. Het CBS registreert leningen, kapitaalstortingen en de ermee verbonden rente-, royalty- en dividendstromen van de meer dan 12.000 BFI's niet, om te voorkomen dat de boekhouding van het nationale inkomen ernstig vervuild raakt.

Toch laten de BFI's gulden sporen na in de jaarlijks door het CBS opgestelde Nationale rekeningen. Hun directe bijdrage aan de vaderlandse economie bedraagt ten minste 400 miljoen euro extra omzet voor accountants, notarissen, fiscale en juridische adviseurs. Het CBS noteert dit bedrag bij de berekening van het nationale inkomen. Bovendien dragen de brievenbusmaatschappijen ieder jaar opnieuw zeker 0,5 miljard euro `sluisgeld' af aan de Nederlandse minister van Financiën, in de vorm van winstbelasting. Die belastingafdrachten registreert het CBS eveneens.

De Japanse autoriteiten staan niet alleen met hun door de affaire-Shinsei geïnspireerde kritiek op belastingparadijs Nederland. Ook grote lidstaten van de Europese Unie hebben de afgelopen jaren zware druk uitgeoefend om bepaalde fiscale regelingen aan te passen. Nederlandse beleidsmakers zijn echter niet van zins een bronheffing op rente- en royaltybetalingen in te voeren, wat Nederland een stuk minder aantrekkelijk zou maken als tussenschakel bij wereldomspannende op belastingbesparing gerichte constructies. Ook bij verdragsonderhandelingen vechten Nederlandse ambtenaren als leeuwen om bepalingen te weren die onze status als belastingparadijs in diskrediet kunnen brengen.

In internationale fora werpt Nederland zich nogal eens op als moreel gidsland. Getuigt het niet van schijnheiligheid dat ons land tegelijkertijd prominent figureert in elk gezaghebbend overzicht van belastingparadijzen? De budgettaire schade voor andere landen is gemakkelijk het vijftig- of misschien wel honderdvoudige van het sluisgeld dat minister Zalm incasseert. Voorstanders van de huidige situatie benadrukken daarentegen dat internationale tax planning – het langs legale wegen streven naar maximale belastingbesparing – een kennisintensieve en milieuvriendelijke vorm van economische bedrijvigheid is. Niemand kan het belastingbetalers bovendien kwalijk nemen dat zij – binnen de grenzen van wet en belastingverdragen – proberen hun afdrachten aan de schatkist te minimaliseren.

Wanneer overheden door tax planning te veel belastingontvangsten mislopen, moeten zij hun nationale wetgeving en internationale belastingverdragen maar aanpassen. Theoretisch sluit deze redenering als een bus. Via het maken van bindende afspraken, het liefst tussen een zo groot mogelijk aantal landen, valt grensoverschrijdende belastingheffing doeltreffend te coördineren. Maar in de praktijk hebben landen nogal eens tegengestelde belangen, wat het dichten van miljardenmazen bemoeilijkt.

In 2000 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een offensief ontketend tegen de tropische belastingparadijzen. De meeste van de betrokken eilandjes zijn een `constructieve dialoog' aangegaan en hebben beloofd in de toekomst mee te werken aan uitwisseling van informatie over brievenbusmaatschappijen die op hun grondgebied zijn gevestigd. Zij dreigen hun medewerking op te schorten, nu blijkt dat twee OESO-landen – Zwitserland en Luxemburg – zelf niet bereid zijn zulke informatie aan derde landen te verstrekken. Aangezien de OESO haar lidstaten tot niets kan verplichten, dreigt het hele project schipbreuk te lijden.

Terwijl de internationale aanpak van belastingparadijzen hapert, probeert het huidige kabinet – net als zijn voorgangers – de positie van Nederland zoveel mogelijk af te schermen. Er staat hoogwaardige werkgelegenheid op het spel. En minister van Financiën Zalm kan de opbrengst van het `sluisgeld' – ten minste 0,5 miljard euro per jaar – heel moeilijk missen. Het tekort op zijn begroting overschrijdt nu al de euronorm van 3 procent van het bbp. Zonder de winstbelasting die de BFI's momenteel afdragen loopt het begrotingstekort nog hoger op, met 0,1 à 0,2 procent van het bbp. Alles wijst erop dat ons land voorlopig een belastingparadijs blijft. Voor buitenlanders dan, voor de binnenlandse belastingplichtigen zit lastenverlichting er niet in.

Flip de Kam is hoogleraar economie van de publieke sector aan de Rijksuniversiteit Groningen en columnist van deze krant.