Stabiliteitspact in de steigers

Een vloedgolf rode inkt bedreigt de voornaamste industrielanden. In de Verenigde Staten bedraagt het tekort op de overheidsbegroting inmiddels 5 procent van de waarde van het bruto binnenlands product (bbp). Japan schrijft een tekort van 8 procent. De lidstaten die deelnemen aan de Europese muntunie hebben zich verbonden hun tekort te beperken tot ten hoogste 3 procent van het bbp. Zoals bekend schenden Duitsland en Frankrijk het Stabiliteits- en Groeipact waarin deze afspraak is vastgelegd. Dit jaar boeken beide landen naar verwachting een tekort van 4 procent. De kans is groot dat zij de aankomende jaren in overtreding blijven.

Daarop staat een boete. Een ruime meerderheid van de lidstaten heeft echter besloten beide overtreders geen sanctie op te leggen. De Europese Commissie heeft tegen dit besluit beroep aangetekend bij het Europese Hof. Mocht de Commissie deze zaak winnen, dan neemt ongetwijfeld de politieke druk toe om het pact te herzien. Veel critici zouden dat toejuichen. Zij menen dat de in het pact verankerde tekortgrens te rigide is. Wanneer de conjunctuur tegenzit, zoals op dit moment, brengen de belastingen minder op en stijgen de sociale uitgaven. Tijdens een recessie zouden tekorten van meer dan 3 procent daarom welkom zijn. Via haar tekorten stimuleert de overheid de economische bedrijvigheid.

Volgens sommigen verdient het pact tevens aanvulling. Het zou lidstaten moeten verplichten in tijden van hoogconjunctuur een overschot op hun begroting te kweken. Zodoende komt de begroting over de hele conjunctuurcyclus (met afwisselend vette en magere jaren) heen min of meer in evenwicht. Anderen achten een permanent tekort op de begroting aanvaardbaar.

Daar zit de volgende redenering achter. Wanneer de overheid moet lenen om haar uitgaven te kunnen financieren, concurreert zij met bedrijven in de slag om spaargelden. Het extra beroep van de overheid kan de rente opdrijven, wat de bedrijfsinvesteringen afremt. Lagere particuliere investeringen betekenen minder economische groei in de toekomst.

Toch spreekt het niet vanzelf dat de begroting in evenwicht moet zijn. In een situatie met hardnekkige onderbesteding, waarin dekking van overheidstekorten de particuliere investeringen niet bedreigt, kan een stimulerend overheidsbeleid de economie juist weer op gang helpen.

Ook in een situatie zonder onderbesteding levert het aangaan van schuld geen probleem op, mits de opbrengst van de staatsleningen wordt gebruikt voor de financiering van rendabele overheidsinvesteringen. In dit geval staan tegenover de verschuldigde rente en aflossingen in de toekomst extra ontvangsten voor de overheid. Mogelijk worden bepaalde particuliere investeringen verdrongen, maar dit leidt slechts tot een lager nationaal inkomen wanneer het toekomstige rendement van de overheidsinvesteringen lager is dan dat van de weggedrukte bedrijfsinvesteringen.

In deze traditionele zienswijze mag de overheid dus lenen voor haar investeringen. Belopen de overheidsinvesteringen bijvoorbeeld 2 procent van het bbp, dan mag het structurele tekort op de begroting eveneens 2 procent bedragen. Afhankelijk van de stand van de conjunctuur zal het feitelijke saldo rondom die waarde schommelen. Stel dat de maximale uitslagen drie punten groot zijn. Bij een conjuncturele dip loopt het tekort dan tijdelijk op tot 5 procent, ook zonder gericht stimulerend beleid. Floreert de economie, dan boekt de overheid een tijdelijk overschot van 1 procent. Zo'n overschot koelt de oververhitte economie automatisch af.

Politici zijn echter geneigd overschotten direct te verjubelen, door de overheidsuitgaven extra op te schroeven, of de belastingen te verlagen. Zo gieten zij olie op het vuur. Volgens veel waarnemers zou het Stabiliteitspact daarom moeten worden aangevuld met een bepaling die deelnemers aan de muntunie dwingt in gouden jaren hun feitelijke begrotingsoverschot te koesteren. De kans lijkt overigens groot dat ook deze regel een dode letter zou blijven – tenzij de sanctiemogelijkheden uit het pact in de toekomst daadwerkelijk worden toegepast, op zowel grote als kleine landen.

Voorstanders van zo'n bepaling zien bovendien over het hoofd dat de overheidsfinanciën in de eurozone op dit moment niet houdbaar zijn. In de toekomst lopen de publieke uitgaven door de vergrijzing van de bevolking veel sterker op dan de belastingontvangsten. Om die steeds wijder wordende kloof te overbruggen, moeten de uitgaven structureel omlaag of de belastingen blijvend omhoog. Dat is een andere manier om te zeggen dat overheden hun bestaande tekorten op dit moment dienen te verkleinen, en in een aantal gevallen horen te streven naar een overschot op hun begroting.

Afgelopen maandag zei president Trichet van de Europese Centrale Bank dat het pact niet hoeft te worden aangepast, maar dat het anders moet worden toegepast. Dit om beter rekening te kunnen houden met pieken en dalen in de conjunctuur. Hij was zo wijs die suggestie niet uit te werken. Want alleen landen met houdbare overheidsfinanciën kunnen zich tijdelijke tekorten van meer dan 3 procent van het bbp veroorloven, en lenen voor rendabele investeringen. Landen met onhoudbare openbare financiën, waaronder Duitsland, Frankrijk en Nederland, moeten eerst orde op zaken stellen door hun structurele tekorten te verkleinen.