Worstelen met wetten

Nederland werkt zelf mee aan het opstellen van Europese regels. Maar die regels daarna omzetten in nationale wetten, is vaak lastiger dan verwacht.

Aan tegenstrijdigheden in de Europese Unie geen gebrek. De tien landen die begin mei toetreden, moeten zich houden aan de spelregels van de vrije markt binnen de Unie. Ze hebben de afgelopen jaren talloze nationale wetten moeten aanpassen of invoeren om te voldoen aan alle Europese regelgeving en ze zijn verplicht hun markten open te stellen.

Maar nu de toetreding dichterbij komt, werpen `oude' lidstaten barrières op tegen het vrije verkeer van personen – hoeksteen van de vrije markt. Ook Nederland gaat, uit vrees voor concurrentie op de arbeidsmarkt, de komst van werknemers uit nieuwe lidstaten beperken, zo besloot gisteren het kabinet.

Dit is een actuele illustratie uit de Europese praktijk. Aan de ene kant staat Europa-zonder-grenzen hoog in het vaandel van de lidstaten. Aan de andere kant mag het ook weer niet te hard gaan, want nationaal kunnen de gevolgen ingrijpender zijn dan voorzien. Voor dit dubbelspel zijn regels nodig, waarop `Europa' een steeds zwaarder stempel drukt. Meer dan de helft van nationale regelgeving vloeit inmiddels voort uit afspraken op Europees niveau. Anders gezegd: nationaal bestuur wordt steeds Europeser.

Europese spelregels zijn er in vele soorten en maten, maar veruit de belangrijkste heten richtlijnen. Die benaming is verwarrend: het klinkt vrijblijvend, maar het zijn eigenlijk wetten, want alle lidstaten zijn verplicht ze om te zetten in hun nationale wetgeving.

Op de hoeveelheid wetten uit Brussel en het ingrijpende karakter ervan, klinkt in Nederland toenemende kritiek. ,,Maar Brussel komt niet van Mars'', zegt B. Steunenberg, hoogleraar bestuurskunde in Leiden en expert op het terrein van omzetting van Europese in nationale regelgeving. ,,We moeten niet doen alsof dat allemaal onheil is wat we uit Brussel over ons heen krijgen, want Nederlandse ministers zitten er zelf bij en we hebben er zelf de hand in.''

In totaal zijn er nu zo'n 2.400 richtlijnen. De meeste (1.400) hebben betrekking op de interne markt: ze moeten zorgen dat de concurrentie binnen de Europese Unie eerlijk en ordelijk verloopt. De rest (1.000) gaat over allerlei andere zaken, van milieu tot volksgezondheid, van statiegeld en autokentekens tot medezeggenschap van werknemers in ondernemingen met vestigingen in verschillende EU-landen.

Lange tijd gold Nederland als goede leerling in de Europese klas. Het hoorde bij de koplopers als het ging om omzetting van Europese richtlijnen in nationaal beleid. Maar dat is verleden tijd. Steunenbergs promovendus E. Mastenbroek onderzocht de omzetting van 250 richtlijnen in Nederland tussen 1996 en 1998. Uitkomst: 43 procent was te laat, met gemiddeld vijftig weken. Soms schiet de vertraging uit tot zes jaar, zoals bij de richtlijn die gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid voorschrijft.

Nederland hoort nu bij de middenmoters. Vaak mist het deadlines en loopt het op tegen reprimandes, klachten en procedures van de Europese Commissie, die waakt over de implementatie van Brusselse afspraken.

Minister Brinkhorst (Economische Zaken) wees vorige maand in het Financieele Dagblad ,,nationale eigenwijsheid'' aan als belangrijke oorzaak. De Haagse departementen hebben volgens hem ,,een onuitroeibare neiging'' bovenop Europese wetten allerlei extra bepalingen, uitzonderingen en aanvullingen te maken. Dat vreet tijd en vergroot de administratieve last. Het zou niet passen in de Nederlandse bestuurscultuur om Brusselse richtlijnen één-op-één in nationale wetgeving om te zetten. ,,Brussel maakt een paard en wij maken er vervolgens een kameel van'', aldus Brinkhorst.

,,Politieke onwil is het niet'', oordeelt Eerste-Kamerlid E. Jürgens (PvdA), die kan bogen op meer dan vijftien jaar ervaring met het maken van nationale wetten. Hij wijt de slechtere prestaties van Nederland aan andere factoren: de wetgevingsprocedure is zwaarder en tijdrovender dan in andere EU-landen. En Nederland kende de afgelopen jaren twee kabinetswisselingen met bijbehorende formaties, die het wetgevingstempo drukken. Bovendien wordt de behandeling van wetsvoorstellen met een Europese dimensie volgens Jürgens opgehouden doordat de belangstelling van parlementariërs voor Europa ,,zwak ontwikkeld'' is. Die desinteresse heeft er toe geleid dat het Nederlandse parlement er dikwijls te laat achterkwam wat er op Europees niveau speelde. ,,Nog steeds maken Tweede en Eerste Kamer buitengewoon karig gebruik van de mogelijkheid de minister aan de tand te voelen in het wekelijkse overleg over nieuwe voorstellen van de Europese Commissie.''

Pas de laatste jaren bespeurt Jürgens ,,enige verbetering in de parlementaire alertheid'' voor wat uit Brussel komt. Hij verwacht dat de betrokkenheid zal toenemen nu steeds meer parlementariërs beseffen hoe belangrijk Europa sluipenderwijs is geworden. Eurosceptici krijgen daardoor meer kansen om wetgeving op of tegen te houden, maar dat neemt Jürgens voor lief. ,,Voorop staat versterking van democratisch toezicht en controle op wat de regering uitspookt. Alles wat daartoe bijdraagt, ook van de zijde van eurosceptici, is prima.''

Politici worden soms ook verrast door de reikwijdte van nieuwe regels. Jürgens, voormalig voorzitter van de NOS, staat nog levendig voor de geest hoe Nederland eind jaren tachtig opkeek van de effecten van de richtlijn `televisie zonder grenzen', waaraan het zelf zijn goedkeuring had gehecht. Daardoor mocht reclame uit het buitenland niet langer van de kabel worden geweerd (vrij verkeer van diensten). Jürgens: ,,Vrijwel niemand heeft zich toen gerealiseerd dat daardoor onze Omroepwet onderuit werd gehaald en de publieke omroep, niet alleen in Nederland, zo zeer in het defensief zou raken.''