Het Zweedse model is geen panacee

Modernisering van het koningschap zou kunnen door in de Grondwet de werkelijkheid van de verhoudingen tussen koning en regering zuiverder weer te geven, meent J.Th.J. van den Berg.

Voor velen, en onder hen zijn niet de minsten, is het de ultieme wens: een zodanige modernisering van het koningsschap uitmondend in het zogeheten Zweedse model. Het belang daarvan zou zijn dat de Zweedse koning geen deel uitmaakt van de regering, geen wetten ondertekent en niet valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Zijn taak zou zich beperken tot die van, louter ceremonieel, staatshoofd. De huidige grondwettelijke regeling in Zweden kwam in de jaren zeventig tot stand onder sociaal-democratisch bewind.

De vraag is welk probleem het Nederlandse koningschap eigenlijk oplevert en vervolgens in hoeverre het Zweedse voorbeeld daarvoor een oplossing zou bieden. De voorstanders van het Zweedse model vinden dat in ons grondwettelijk bestel de koning, die volgens de Grondwet van 1983 deel uitmaakt van de regering, te veel invloed uitoefent op het regeringsbeleid.

Echter, nog in 2001 liet minister-president Kok in de Tweede Kamer duidelijk weten, dat in de voorbereidende fase van de beleidsvorming de koningin wordt geraadpleegd over alle besluiten van enig belang en dat zij daarover haar (sterke) opvattingen kan geven, maar zodra vervolgens de ministerraad heeft besloten is de koninklijke invloed beëindigd. Weigeren om voor die besluiten te tekenen is dan niet langer mogelijk.

De belangrijkste invloed van de koningin kon wel eens daarin zijn gelegen, dat zij ministers en staatssecretarissen wijst op de noodzaak bij hun voornemens de juiste staatsrechtelijke procedures in acht te nemen, ook op momenten dat hun dit slecht uitkomt. Zo weerhield koningin Juliana toenmalig premier Biesheuvel er in 1972 van door te regeren alsof er niets was gebeurd, nadat de bewindslieden ministers van DS'70 het kabinet na een conflict hadden verlaten. Het valt aan te nemen dat koningin Beatrix in 1999 D66 er met succes van heeft weerhouden na de `Nacht van Wiegel' definitief te breken met de paarse coalitie. Het zou nog mooier zijn geweest als de koningin in 2002 het kabinet-Balkenende had weten af te houden van de toen onnodige ontbinding van de Tweede Kamer; van een politiek conflict was immers geen sprake. Men moet de koningin overigens vergeven, dat zij, een dag na de begrafenis van haar man, wel wat anders aan haar hoofd had dan de toestand van het kabinet.

Net als in ons land, ontvangt de Zweedse koning de premier wekelijks voor consultatie. Halfjaarlijkse gesprekken met ministers, zoals bij ons, komen niet voor, maar het Zweedse recht kent dan ook geen individuele ministeriële verantwoordelijkheid. Daarvoor in de plaats presideert de koning driemaal per jaar de ministerraad. Die informeert hem over het algemene regeringsbeleid en tevens is hij voorzitter van, wat wij zouden noemen, de Adviesraad voor internationale aangelegenheden, waarvan ook parlementsleden deel uitmaken.

De Zweedse koning heeft geen bemoeienis heeft met de vorming van kabinetten. De parlementsvoorzitter ontvangt de adviezen. Dat de koningin in ons land nog steeds een rol van belang speelt ligt niet aan haar, maar aan politici die nog steeds niet in staat blijken het formatieproces zelfstandig tot een goed einde te brengen. Men kan zich nauwelijks voorstellen, dat de koningin bijzonder genoegen schept in het ontvangen van reeksen fractievoorzitters en het voortdurend manen van informateurs tot de vereiste spoed. Waarbij zij voorts geregeld het risico loopt te worden beticht van `persoonlijk ingrijpen', zoals in 1994.

Materieel is het verschil tussen Zweden en Nederland kleiner dan wordt aangenomen. Formeel is het verschil wel aanzienlijk, juist door het grondwettelijk lidmaatschap van de regering in ons land. Daarin is Nederland overigens uniek. Andere vorsten in Europa maken als regel geen deel uit van de regering. Dat wil echter niet zeggen dat zij ook onmachtig zijn: ook zij verkeren, als staatshoofd, in de positie om door ministers regelmatig te worden geraadpleegd, hen aan te moedigen en zo nodig te vermanen.

Omdat de koning deel uitmaakt van de regering, bestaat wel het risico dat het koningschap te veel wordt geïdentificeerd met het toevallige regeringsbeleid en dus ook met de kwade kanten ervan. Terecht of niet, maar er bestaan weinig aanwijzingen dat de Nederlandse bevolking de koningin voortdurend op één lijn stelt met het kabinetsbeleid. Eerder wordt zij beschouwd als een beschermster tegen `groter kwaad', ongeacht of zij ook werkelijk bij machte is slecht regeringsbeleid effectief tegen te gaan. De grondwettelijke bepalingen in Nederland suggereren aanzienlijk meer invloed dan waarover de koning feitelijk beschikt.

Het Zweedse voorbeeld suggereert dat koning en regering volledig onafhankelijk van elkaar zouden opereren, wat in de praktijk meevalt. De koning kan daar bovendien in het openbaar `zeggen wat hij wil'; de ministers hoeven immers niet voor hem in te staan. Formeel is dat waar, maar juist de Zweedse koning kan, gelet op zijn positie en functie, weinig van belang in vrijheid zeggen. Nog minder zelfs dan de Nederlandse koning, die zich kan uitspreken, mits de premier hem rugdekking verschaft.

Als modernisering van het koningschap zinvol is dan zou die daarin moeten liggen, dat in de grondwettelijke bepalingen de werkelijkheid van de verhoudingen tussen koning en regering zuiverder wordt weergegeven, bij voorbeeld zoals de Spaanse Grondwet dat doet. Daar is de koning geen lid van de regering, maar is de ministeriële verantwoordelijkheid, wel gehandhaafd. Constitutioneel zou het koningschap aldus meer de natie (liever misschien: de samenleving) als geheel representeren dan louter de staat.

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is hoogleraar aan de universiteiten van Leiden en Maastricht.