`Corruptie begint vaak onschuldig'

Twee burgemeesters stelden in hun nieuwjaarstoespraak de integriteit van hun ambtenaren ter discussie. De bezorgdheid over normafwijkend gedrag leeft ook onder wetenschappers.

Vriendjespolitiek, een ons-kent-ons-circuit en een ongecontroleerde vierde macht: De burgemeesters Gert Leers van Maastricht en Guusje ter Horst van Nijmegen hebben in hun nieuwjaarstoespraken ongebruikelijk hard uitgehaald naar hun eigen ambtenarenapparaten. Beiden stelden integriteit en de controleerbaarheid van hun ambtenaren ter discussie. Ter Horst hekelde publiekelijk de vriendjespolitiek van ambtenaren in haar stad. Leers had het in zijn nieuwjaarstoespraak voor ambtenaren over een `vierde macht' die `een barrière vormt tussen burgerij en politiek'.

Ter Horst en Leers spraken over hun ambtenaren zoals wijlen minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales dat in 1993 deed toen zij in een toespraak het integriteitsgehalte van het ambtelijk apparaat ter discussie stelde. De hartenkreten van beide burgemeesters bijna tien jaar later, lijken geënt op puur lokale observaties en incidenten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) laat volgens een woordvoerder de observaties van Leers en ter Horst voor rekening van beide burgemeesters zelf. Een landelijke inventarisatie van integriteitsschendingen of anderszins onbehoorlijke bestuurscultuur houdt de VNG volgens hem niet bij.

Toch leeft de bezorgdheid over normafwijkend gedrag in het lokaal bestuur breder, met name onder wetenschappers. Vorig jaar publiceerden de Amsterdamse hoogleraren, Hans van den Heuvel en Leo Huberts onderzoek naar het integriteitsbeleid van Nederlandse gemeenten. Hun conclusie was dat gemeenten hun integriteitsbeleid verwaarlozen. In de praktijk, zo concluderen beide hoogleraren, wordt in het lokaal bestuur te weinig werk gemaakt van naleving van morele gedragscodes of huisregels.

Leers gaf vorig jaar zomer in een bijdrage in deze krant aan dat het gesignaleerde ontbreken van adequaat integriteitsbeleid bij veel gemeenten hem zorgen baart. Corruptie, aldus Leers, begint vaak onschuldig, bij wat Ter Horst de cultuur van vriendendienst noemt. ,,Wat netwerken, een aardigheidje her en der, een bescheiden vriendendienst. Maar het is een hellend vlak en spekglad bovendien. Voor je het weet, schuif je onderuit en dan is er geen houden meer aan.'' Leers doelde in zijn nieuwjaarsspeech op 2 januari voor zijn ambtenaren niet zozeer op het ontbreken van integriteitsbesef, zegt hij in een toelichting. Maar om een ambtelijke cultuur van ,,afschuiven en indekken, waarbij niemand verantwoordelijkheid durft te nemen. En dat kan in de praktijk ook leiden tot een sfeer van 'oogje dicht knijpen'.''

Ter Horst heeft in haar tijd als wethouder in Amsterdam in de jaren negentig aan den lijve ervaren waar dat `hellend vlak' van Leers toe kan leiden. Gebrekkig management en het ontbreken van regelgeving leidde in de jaren negentig tot corruptieschandalen bij meerdere gemeentelijke diensten waarbij miljoenen verdwenen en een onbekend aantal ambtenaren betrokken waren. Het stadhuis wist lange tijd van niets, ondermeer omdat integriteitsbeleid nagenoeg ontbrak en centrale meldingsplicht van integriteitsschendingen nog niet bestond.

Landelijk en lokaal ontbreekt het aan afdoende kennis over integriteitsschendingen in het ambtelijk apparaat, concludeerde criminoloog Hans Nelen van de Vrije Universiteit vorig jaar in zijn onderzoek 'Geen ABC, analyse van rijksrechercheonderzoeken naar ambtelijke en bestuurlijke corruptie'. Hij onderzocht 150 rijksrechercheonderzoeken uit de periode 1998-2000. Een van zijn conclusies luidde dat het aantal `dark numbers' bij corruptiezaken in het ambtelijk en bestuurlijk circuit hoog is. ,,Gezien deze omstandigheid zijn over de omvang van ambtelijke corruptie in Nederland geen verantwoorde uitspraken te doen.''

Afgelopen najaar herhaalde Nelen deze observatie in het onderzoek `Integriteit in publieke functies' waarbij hij 286 integriteitsschendingen in het ambtelijk apparaat van de gemeente Amsterdam onderzocht had. Amsterdam geldt als koploper in bestuurlijk Nederland als het om integriteitsbeleid gaat. Diensten, bedrijven en stadsdelen zijn verplicht om integriteitsschendingen te melden, een speciaal stafbureau `Integriteit' met 15 medewerkers heeft er een dagtaak aan om die meldingen te inventariseren en er beleid op af te stemmen. Toch heeft Amsterdam volgens Nelen nog steeds geen volledig overzicht in welke mate intern normafwijkend gedrag voorkomt.

Nelen kon in zijn Amsterdamse onderzoek niet putten uit vergelijkend materiaal uit andere grote steden omdat die gegevens stomweg ontbreken. Hij besloot zijn onderzoek met de aanbeveling dat ook andere steden centrale registratiesystemen van integriteitsschendingen opzetten. Minister Donner van Justitie gaf tijdens het debat in de Tweede Kamer over het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie Bouwfraude toe dat het zicht op aard en omvang van normafwijkend gedrag en machtsmisbruik overheidsbreed ontbreekt. Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum van Justitie probeert dat sindsdien in kaart te brengen. De uitkomst daarvan kan de opmaat zijn voor intensivering van integriteitsbeleid op lokaal niveau waar Leers en ter Horst nu een lans voor hebben gebroken.