Gevaarlijk spel

Een `historische' uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, het vlot trekken van het mislukte overleg over een Europese grondwet, de Europese verkiezingen, de kandidatuur van Turkije en Nederland als voorzitter – 2004 moet een cruciaal jaar worden voor Europa én voor Nederland. Twee Europa-routiniers, Frans Andriessen en Edmund Wellenstein, en een betrekkelijke nieuwkomer, VVD-staatssecretaris Atzo Nicolaï aan het woord over zes stellingen. `Als we doorgaan met de salamitactiek van terloopse besluitvorming, is dat de bijl aan de wortel van het vertrouwen van de mensen.'

Europa zit in een crisis

De Europese leiders slaagden er half december in Brussel niet in een nieuw fundament onder de Europese Unie te leggen voordat er in mei tien lidstaten bij komen. De tegenstellingen over de verdeling van macht en bevoegdheden bleken onoverbrugbaar. Zo wilden Spanje en Polen geen stemmacht inleveren en verlangden veel kleinere EU-landen een `eigen' volwaardige Eurocommissaris. Een Europese grondwet is daardoor voorlopig van de baan.

Hoe erg is dit?

Voormalig Eurocommissaris Frans Andriessen: ,,Een situatie zo ernstig, herinner ik me niet. Terwijl we veel crisismomenten hebben gehad. We zeiden wel: we gaan eigenlijk van de ene crisis naar de andere. In 1986 bijvoorbeeld, toen we diep in de puree zaten door een conflict over de Britse financiële bijdrage en de landbouwpolitiek. Maar nu waren er na het mislukken van de top in Brussel vreugdekreten onder de Polen. Zo'n mentaliteit had je niet. Niemand vond het destijds leuk dat het niet goed ging. Men dacht: er moet iets aan gedáán worden. In die zin is dit nieuw in de geschiedenis van Europa.''

Sommigen voorspellen een Europese catharsis, een reinigingsproces.

Andriessen: ,,Volgens de klassieke leer van het Griekse drama moet de hoofdpersoon er dan diep van doordrongen zijn dat het allemaal grondig is misgegaan. Dat besef bespeur ik nog helemaal niet.''

Oud-topambtenaar van de Europese Commissie, Edmund Wellenstein: ,,Ik zie ook onvoldoende ongemak voor een catharsis. Van de Eurotop in Brussel over de grondwet verwachtte ik niets. De Europese Conventie, waarin vorige zomer de grondwet werd voorbereid, heeft naar mijn smaak een fantastisch resultaat opgeleverd. Maar alle regeringen, met uitzondering van de Duitse en de Franse, zeiden: `Daar ben ik tegen'. Ze hebben het bij voorbaat kapotgemaakt. Ik was dus absoluut niet verbaasd over dat echec.''

Het wordt doormodderen?

Wellenstein: ,,Voorshands ja. We hebben te maken met een hele sterke ontnuchtering. Men vraagt zich af: wat is het waard om daar met zo veel regeringsleiders aan tafel te zitten en helemaal niets te kunnen? Dat kan een onbehaaglijk gevoel geven, en het gesprek weer een constructieve wending geven. Niet onmogelijk, maar hoogstwaarschijnlijk krijg je eerst een periode van behoorlijke stagnatie.''

VVD-staatssecretaris van Europese Zaken, Atzo Nicolaï: ,,Ik vind het mislukken van de top op zichzelf niet zo ernstig. We gaan gewoon door en op termijn zal het wel lukken om een akkoord over een Europese grondwet te bereiken. Toch zou er achter de mislukte top wel eens iets ernstigs kunnen zitten. Er bleek een hele grote onwennigheid te zijn in hoe je in een uitgebreide Unie, met z'n vijfentwintigen, met elkaar omgaat. Een aantal tegenstellingen komt steeds scherper aan het licht: tussen grote en kleine lidstaten over de verdeling van de macht, tussen meer Europees en meer Atlantisch georiënteerde lidstaten over de buitenlandse politiek, en ook tussen oude en nieuwe lidstaten over bijvoorbeeld de omvang en samenstelling van de Europese Commissie. Als we die tegenstellingen willen overbruggen, dan moeten we heel zeker weten dat alle landen dat echt willen. Je kunt je afvragen: hoe gemotiveerd is een land als Polen om dat te doen, als je ziet dat ze het mislukken van de top thuis als een nationale overwinning vieren? Maar ook: hoe gemotiveerd zijn Frankrijk en Duitsland om deze tegenstellingen te overbruggen, als je ziet hoe enthousiast ze al meteen openlijk zinspelen op het vormen van kopgroepen van gelijkgezinde lidstaten.''

Nederland raakt geïsoleerd

Na de politieke turbulentie in het Fortuyn-jaar 2002 kozen de Nederlandse kabinetten Balkenende-I en -II onder aanvoering van coalitiepartner VVD voor grotere terughoudendheid jegens Europa en voor een assertievere opstelling, vooral op financieel terrein.

Hoe zit het met de Nederlandse motivatie voor Europa?

Wellenstein: ,,Wij zitten in een wereld waarin Nederland verdwijnend klein is, onzichtbaar wordt. Zelfs als Europa moeten we oppassen dat we niets meer in de melk te brokkelen hebben. De komende uitbreiding met tien nieuwe lidstaten is de enige formule waarin wij in deze complexe wereld misschien ook een pool kunnen vormen, maar dan wel op voorwaarde dat we er gezamenlijk iets van maken.''

Nicolaï: ,,Bij ons is weinig reden om te twijfelen aan de motivatie. Het nationaal belang van Nederland is in de eerste plaats gelegen in een groot en sterk Europa. Dat is goed voor onze economie, onze veiligheid, onze rechtsorde, noem maar op. Dus voor Nederland geldt dat het wel degelijk altijd in ons belang is om die tegenstellingen wel te overbruggen...''

En minder met de vuist op tafel te slaan, zoals de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken Bot onlangs in de Tweede Kamer aankondigde. Hij vindt dat Nederland zich daarmee de afgelopen tijd in een soort isolement heeft geplaatst.

Nicolaï: ,,Ik zie het niet als een verandering van beleid. Je moet blijven durven positie in te nemen, en desnoods met de vuist op tafel slaan. Het Stabiliteitspact voor de euro is een goed voorbeeld. Dat was een principiële zaak, want iedereen voelde dat het recht van de grootste prevaleerde en dat dit niet deugde. Zo willen we Europa niet geregeld hebben. De reactie van een aantal woordvoerders van links in de Kamer en van de pers was: `Oei, oei, nederlagenstrategie' en `Nederland geïsoleerd'. Nou geïsoleerd staan we niet, in ieder geval niet in de wandelgangen. Sterker, ons pleidooi om juridische toetsing van de pactregels te verbeteren, vond veel weerklank en maakte goede kans te worden overgenomen.''

Andriessen: ,,Nederland heeft het punt van het Stabiliteitspact zakelijk terecht, maar tactisch en strategisch onjuist ingezet. Het werkt niet als je op monetair en economisch gebied uitgerekend de allerbelangrijkste lidstaat, Duitsland, volledig tegen je in het harnas jaagt. Als het met de vuist op tafel slaan uitmondt in een volstrekt isolement ben je verkeerd bezig. Wat er in de wandelgangen is gebeurd kan ik niet overzien, maar in de vergadering hebben de lidstaten gezegd: Nederland, je hebt misschien wel gelijk, maar wij geven jullie om allerlei redenen geen gelijk. En één reden zou kunnen zijn dat een aantal landen toch niet helemaal doof is geweest voor de kritiek van heel veel economen in de Europese Unie en daarbuiten. Die vroegen zich af of je in een tijd van laagconjunctuur of neergaande conjunctuur zo stringent zou moeten vasthouden aan het terugdringen van het tekort.''

Berlijn en Parijs zijn de baas

Al sinds het begin van de jaren zestig vormen Frankrijk en Duitsland de motor van de Europese samenwerking. Zonder de stuwkracht van duo's als De Gaulle & Adenauer, Giscard d'Estaing & Schmidt, Mitterrand & Kohl zou er weinig van de grond zijn gekomen. Maar de twijfel over de Frans-Duitse rol groeit, zeker na de ruzie over de oorlog in Irak en de botsing over het Stabiliteitspact.

Hoe belangrijk is de Frans-Duitse motor nog?

Nicolaï: ,,Daar heb ik ambivalente gevoelens over. Zonder een hechte samenwerking op de as Berlijn-Parijs kun je niet verder komen in Europa. Maar er is meer aan de hand. Ik doel op eventuele kopgroepen binnen de EU van landen die nauwer willen samenwerken op bepaalde terreinen, waardoor je verschillende snelheden in de Europese integratie krijgt. Je hebt twee mogelijkheden. Er is de formele mogelijkheid van versterkte samenwerking, die gewoon in het verdrag zit. Dat is prima. Als daar ruimte voor is, mag dat. De EU houdt daar greep op...''

Andriessen: ,,Vergeet één ding niet. Eén lidstaat van de 25, kan die versterkte samenwerking tegenhouden. Dus Polen, dat zich nu al heftig verzet tegen zo'n kopgroep, kan dat rustig tegenhouden. Ik zou me dus geen illusies maken.''

Nicolaï: ,,Doe ik ook niet. Maar een ander verhaal is een informele, niet-gestructureerde vorm van samenwerking. En dat is een risico, omdat er dan onder EU-vlag dingen gebeuren waar de EU geen greep op heeft. Want, simpel gezegd, dat zullen vaak Frankrijk en Duitsland zijn en als dat geen formele structuur kent, dan ben je snel overgeleverd aan de goden. Maar mochten zulke kopgroepen er toch komen, dan moeten we niet aan de zijlijn blijven. Dan moeten we erbij zijn.''

Wellenstein: ,,Als je ze niet wilt, dan komt die EU-vlag er toch niet op! Wat moeten die landen in zo'n kopgroep nou samen doen? Ik maak me daar niet zo zenuwachtig over. We hebben toch niet zo'n minderwaardigheidscomplex!''

Nicolaï: ,,Hoe makkelijk kun je er als Unie van 25 landen omheen als zo'n kopgroep bijvoorbeeld uit de vijf grote landen bestaat, of als Frankrijk en Duitsland zelf iets bekonkeld hebben? Mijn ervaring rond het Stabiliteitspact was dat er maar twee grote landen nodig waren om te domineren. Er waren heel veel kleine landen die aan onze kant zaten. Toch dachten ze één voor één: Laten we maar niet tegen dit bolwerk ingaan.''

Wellenstein: ,,Het zou best kunnen dat een aantal landen gewoon politiek-economisch van oordeel was dat een harde lijn niet verstandig was. Dan kun je toch niet zeggen: dat is omdat die kerels zich laten chanteren, of omdat ze slappe knieën hebben, omdat ze waardeloos zijn, omdat het lafaards zijn. Dat kan toch niet?''

Europassie is vervlogen

De eerste naoorlogse generatie politici zag in Europese samenwerking een belangrijk instrument om nieuwe vernietigende oorlogen te vermijden. Ook was het zaak goed samen te werken om het communistische Oostblok tegenspel te bieden tijdens de Koude Oorlog. Nu de gevaren geweken zijn, lijkt ook de politieke bevlogenheid te verdwijnen.

Degradeert de Europese Unie tot een forum voor economische belangenbehartiging?

Andriessen: ,,In de jaren '80 en '90 was er een veel dieper gevoelde solidariteit als het ging om uitbreiden. Eerst Griekenland, later Spanje en Portugal, en ten slotte Finland, Oostenrijk en Zweden. Dat was allemaal geen probleem. Nu maken we er een probleem van.''

Nicolaï: ,,Europa wordt geregeerd door een generatie die de oorlog niet meer gekend heeft. Daar zit een groot verschil in beleving en mentaliteit. En dat gaat natuurlijk ook in de toetredingslanden veranderen als hun veiligheid is gewaarborgd in de NAVO. Dan gaan de harde economische afwegingen, en de gevoelens die daarbij horen, overheersen.''

De huidige EU-burger calculeert vooral?

Nicolaï: ,,De motivatie van mensen, de publieke opinie, maar ook van de regering ten aanzien van de Europese integratie is enorm verschoven. Dan kun je zeggen dat die Europese integratie nog steeds erg belangrijk is tegen de achtergrond van de Tweede Wereldoorlog en ga zo maar door. Dus mensen, begrijp dat nou! Maar ik constateer dat nieuwe generaties daar weinig boodschap aan hebben. Ik vind niet dat je mensen tegen de klippen op moet proberen duidelijk te maken dat ze het verkeerd zien. Het Europese ideaal bestaat voor veel mensen niet meer. `Europa' is gewoon een nuchtere realiteit geworden van economie, van handel, van een budget. Vooral wij Nederlanders zijn daar sterk in.''

Andriessen: ,,Waar het in Europa aan ontbreekt is aan politiek leiderschap. Als het bijvoorbeeld gaat over buitenlands beleid zijn er nogal wat verschillen. Wat willen wij überhaupt met Europa? Willen wij een economische unie die niet te veel mag kosten? Dat is nu de tendens in Nederland. Of willen wij, ook in ons eigen belang, een rol spelen in de wereld? Ik schrik als ik lees over preventieve acties van de Amerikanen en de rechtvaardiging daarvoor. Die zetten het hele internationale recht op z'n kop. In potentie vormt Europa een formidabele macht om daar invloed op uit te oefenen.''

Wellenstein: ,,Bevlogenheid moet je ook maken. Je moet niet zitten te wachten, je moet ook eens wat doen. Zoals het Japanse spreekwoord zegt: Steek je olielampje aan en ga op weg, wacht niet. Ik zou het een zegen hebben gevonden als de Nederlandse regering in de discussie over de Europese grondwet ook eens had gezegd: `Wat een kans, laten we die grijpen!' En niet: `We hebben nog vier punten'. Dat heeft me erg teleurgesteld.''

Tien tegelijk is te veel

De Europese Unie staat voor de grootste uitbreiding sinds haar oprichting. Acht landen uit Midden- en Oost-Europa en twee eilanden in de Middellandse Zee worden over vier maanden lid. De Europese deling van na de Tweede Wereldoorlog wordt er goeddeels door opgeheven.

Kan de Unie deze expansie aan, nu de economie tegenzit en de bestuurlijke hervorming niet doorgaat?

Nicolaï: ,,Nee, het was geen goed idee om via de big bang tien landen tegelijk toe te laten. Wij waren als kabinet een groot voorstander van de uitbreiding, maar dan wel eerlijk volgens afspraak en stap voor stap, en met oog voor de vraag: kan het bouwwerk van de Unie dat allemaal bijhouden?''

Het kabinet-Kok had het altijd over het historische én politieke én economische belang van de uitbreiding. Dit kabinet horen we over de economische, maar zelden over de historische en politieke betekenis.

Nicolaï: ,,Wij hebben veel kritiek gekregen dat wij zo lastig deden over die uitbreiding en over de toelatingscriteria. Waarom deden we dat? Omdat wij ons zorgen maakten of de Europese Unie – dat bouwwerk dat wij wilden en dat we met z'n zessen zijn begonnen en stap voor stap hebben uitgebreid – dat zelf wel aankan. Nou, nee dus. In de rapporten van de Europese Commissie was evident dat een aantal landen nog absoluut niet klaar was. Vervolgens trok de Commissie de politieke conclusie: laten we niet moeilijk doen, alle tien tegelijk. Als je op die manier keuzes maakt, neem je risico's, ook voor wat betreft het vertrouwen van de burger in Europa.''

Wellenstein: ,,Een uitbreiding met tien tegelijk, zo heterogeen, dat is echt nog nooit vertoond. Het is een gigantische opgave. Het is ook geopolitiek iets absoluut unieks. Het is bovendien een punt in de geschiedenis waarop je niet meer `nee' kunt zeggen. Die landen hebben zich losgemaakt uit het keurslijf waarin ze waren opgesloten. Wij hebben ze daarin aangemoedigd. In onze regels staat dat elk Europees land kan toetreden. En dan zou je nu zeggen, twaalf jaar na dato: `Vrinden, vergissing, blijf thuis zitten'. Onmogelijk! Politiek absoluut ondenkbaar. Klaar voor toetreding zijn ze geen van alle, maar dat is vaker vertoond. Kijk eens hoe het met Griekenland is gegaan. Dat is jarenlang een onmogelijk lid geweest. Papandreou senior liet zich nooit aan enig Europees belang iets gelegen liggen. Die ging gewoon zijn gang. Dat land werd slecht beheerd. De fondsen werden slecht gebruikt. Maar Griekenland heeft zich aangepast en we hebben nu Papandreou junior, een uitstekend Europees politicus.''

Andriessen: ,,We kunnen dit aantal niet aan. We hadden selectiever moeten zijn. Ik betreur het dat Bulgarije en Roemenië ook al weer een datum voor toetreding hebben gekregen. Had toch eerst gekeken hoe het loopt! Want nu zij een datum hebben, zullen de Kroaten zeggen: `Wij willen ook een datum'. En dan zeggen wij: `Jullie krijgen geen datum'? Het is een deksels gevaarlijk spel.''

Grote beslissingen neemt Europa terloops

Een nieuwe krachtproef dient zich al aan: Turkije, een land met 68 miljoen inwoners. De Europese Unie heeft Turkije beloofd dat in de tweede helft van dit jaar, als Nederland EU-voorzitter is, de beslissing valt over een datum voor toetreding.

Kan Turkije, met zijn islamitische cultuur, tot Europa worden gerekend?

Nicolaï: ,,Turkije vormt een sterk staaltje van hoe besluitvorming in Europa soms verloopt: de grootste, moeilijkste beslissingen worden het meest terloops genomen. Dat gaat met een salamitactiek. Niemand weet wat nu eigenlijk het cruciale moment is waarop je echt de keuze maakt om iets wel of niet te doen.''

De keuze is al gemaakt, maar wij mogen het nog niet weten?

Nicolaï: ,,De politieke keuze in feite al gemaakt. Ver voor mijn tijd is besloten Turkije de status van kandidaat-lid te geven. En dan kent de EU vervolgens een draaiboek van stappen om van kandidaat-lid tot volwaardig lid te worden. En dat ontrolt zich nu in. Dat bedoel ik met salamitactiek en terloopse besluitvorming, want ik begreep dat er op zichzelf over die beslissing vrijwel niet gediscussieerd is. Maar vervolgens gaat het stap voor stap verder en kan niemand meer een vinger opsteken en zeggen: `Ja, maar hebben we hier nu echt een knoop over doorgehakt?' Het is precies zo gegaan met de big bang. Dat vind ik onverteerbaar.''

De Nederlandse regering zat erbij, ook de VVD-ministers in opeenvolgende kabinetten.

Nicolaï: ,,Ja, die besluiten zijn genomen onder medeverantwoordelijkheid van alle regeringen van alle landen. Dus daar valt op zich niet aan te tornen. Alleen denk ik wel dat er nog discussie zal komen, ook in andere landen. Want laten we heel eerlijk zijn. Er is op dit moment bijna niet één land dat officieel tegen toetreding van Turkije is, terwijl daar binnenskamers door vertegenwoordigers van diezelfde landen vaak heel anders over wordt gesproken.''

Wellenstein: ,,Ik bestrijd dat het besluit over Turkije eigenlijk is genomen zonder dat iemand wist wat hij deed. Men wist donders goed wat men deed. Dit is niet in een grote discussie uitvoerig besproken, omdat het zo delicaat was, maar in afzonderlijke gesprekken tussen regeringsleiders. Vergeet niet, Turkije maakt sinds 1952 deel uit van de NAVO en heeft sinds 1963 een associatieverdrag met de Unie. Dan kun je niet zeggen: nu ben je ineens iemand uit een wereld waar wij niets mee te maken hebben. Dat kan niet meer. Voor het eerst zie je nu in Turkije een islamitische regering die een moderne westerse koers vaart. Dat is een ongehoorde ontwikkeling in de politieke structuur van dat land. Ik denk dat je zo'n regering, gelet op onze uiterst moeilijke verhouding met de moslimwereld, de kans moet geven om tot de EU toe treden. Maar je moet wel streng de hand houden aan de politieke criteria, die de EU heeft gesteld.''

Nicolaï: ,,Ik zou het heel gevaarlijk vinden als wij op Europees niveau zouden doorgaan met de ouderwetse internationale manier van besluitvorming waar de fuik van salamitactiek aan te pas komt. Ik ben ervan overtuigd dat het niet meer gepikt wordt door de mensen dat daar hoge heren met elkaar zulke besluiten nemen. Men wil zien wat er gebeurt. Anders is het echt de bijl aan de wortel van het vertrouwen van de mensen.''

Andriessen: ,,De discussie over Turkije – willen we dit, of willen we dit niet? – is nooit echt gevoerd. Begin jaren '80, toen Turkije voor het eerst een aanvraag voor het lidmaatschap indiende, adviseerde de Commissie positief. Ik was toen tegen. Omdat ik ernstige twijfels had of je twee van zulke verschillende grootheden, de Europese Unie en Turkije, wel zinvol met elkaar kunt integreren. Vandaag de dag vind ik dat niet meer. De toestroom van vreemdelingen gaat zó snel en zal nog sneller gaan, dat je de scheidslijn niet meer tussen Europa en Turkije kunt trekken. Nu moet je niet meer praten over cultuur, maar over de vraag of ze bereid zijn om echt te integreren of niet. Die andere vragen uit het verleden, of Turkije wel of niet bij Europa hoort, zijn gedateerd geworden.''